Prawo urzędnicze. Wydanie 3 ebook

Jakub ‌Stelina

Prawo urzędnicze

3. wydanie

Wydawca: Aneta Flisek

Recenzent ‌wydawniczy: prof. UW ‌dr ‌hab. Łukasz Pisarczyk

© ‌Wydawnictwo C.H.Beck ‌2017

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z ‌o.o.ul. Bonifraterska 17, ‌00-203 ‌Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład ‌i łamanie:KJS ‌Katarzyna ‌SłomkaPrzygotowanie ‌wersji ‌elektronicznej:Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN ‌epub: 978-83-255-9840-2

Przedmowa do trzeciego wydania

Oddawana do rąk Czytelników książka jest trzecim, gruntownie zmienionym wydaniem podręcznika, który ukazał się w latach 2009 i 2013. Co prawda w ciągu czterech ostatnich lat żadna z obowiązujących pragmatyk urzędniczych nie została zastąpiona przez nowy akt prawny, niemniej wiele z nich poddano istotnym nowelizacjom (dotyczy to zwłaszcza ustawy o służbie cywilnej), które zdezaktualizowały w poważnym zakresie wiele fragmentów podręcznika, czyniąc z niego materiał w coraz mniejszym stopniu przydatny dla celów dydaktycznych. Z tego względu, jak również z uwagi na wyczerpanie nakładu, przygotowane zostało kolejne wydanie mojego Prawa urzędniczego, uwzględniające nie tylko wszystkie zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce od roku 2013, ale również najważniejsze publikacje i orzeczenia sądowe odnoszące się do problematyki zatrudnienia urzędniczego.

W tym miejscu pragnę bardzo serdecznie podziękować prof. Łukaszowi Pisarczykowi z Uniwersytetu Warszawskiego za cenne uwagi recenzyjne, które przyczyniły się do poprawy walorów niniejszego podręcznika.

W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 31.1.2017 r.

Gdańsk, marzec 2017 r.

Autor

Wykaz skrótów

1. Akty normatywne

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KP

Kodeks pracy

NSAU

ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

PomocSpołU

ustawa z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.)

PracSamU

ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.)

PracUPU

ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511 ze zm.)

ProkU

ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.)

PrUSP

ustawa z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm.)

PSłCywU z 1922 r.

ustawa z 17.2.1922 r. o państwowej służbie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 1949 r. Nr 11, poz. 72)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)

SamPowiatU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.)

SłCywU

ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.)

SłZagrU

ustawa z 27.7.2001 r. o służbie zagranicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 161

StrażGminU

ustawa z 29.8.1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 706 ze zm.)

2. Czasopisma

OwSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

PiP

Państwo i Prawo

PiZS

Praca i Zabezpieczenie Społeczne

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

ST

Samorząd Terytorialny

3. Inne skróty

art. 

artykuł

Dz.U.

Dziennik Ustaw

KSAP

Krajowa Szkoła Administracji Publicznej im. Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego

nast.

następna (-e, -y)

Nr

numer

RM

Rada Ministrów

s. 

strona

tekst jedn.

tekst jednolity

z.

zeszyt

ze zm.

ze zmianami

Wykaz podstawowej literatury

K. Baran (red.), Prawo urzędnicze. Komentarz, Warszawa 2015

E. Bojanowski, Prawnoorganizacyjna odpowiedzialność pracowników organu administracji państwowej, Gdańsk 1981

Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998

A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011

A. Giedrewicz-Niewińska, Wybór jako podstawa nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, Warszawa 2008

Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999

W. Hekajło, Ustawa o państwowej służbie cywilnej (pragmatyka służbowa), Warszawa 1924

H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1997

J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001

W. Jaśkiewicz, Pracownicy administracji, [w:] System prawa administracyjnego, pod red. J. Jendrośki, t. 2, Wrocław 1977

W. Jaśkiewicz, Stosunki służbowe w administracji, Warszawa–Poznań 1969

W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, t. 1, Poznań 1961

W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, t. 2, Poznań 1966

J. Kościołek, Państwowa służba cywilna. Jednolity tekst pragmatyki i komentarz, Łódź 1947

T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000

T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, Stosunek służbowy, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 11, Warszawa 2011

B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998

Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959

T. Liszcz, R. Borek-Buchajczyk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2005

T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2002

J. Piątkowski, A. K. Kolasiński, A. Kolasiński, Stosunki pracy w administracji publicznej (na tle prawa wspólnotowego), Toruń 2008

Pracownicy administracji w PRL, pod red. J. Łętowskiego, Wrocław 1984

M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2016

G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, Warszawa 2001

Status prawny służby państwowej w wybranych krajach zachodnioeuropejskich, IPiSS, Warszawa 1985

J. Stelina, Charakter prawny stosunku pracy z mianowania, Gdańsk 2005

J. Stelina, Stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa, Warszawa 2016

Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008

Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, praca zbiorowa pod red. W. Sanetry, Białystok 2001

Z. Sypniewski,Nawiązanie i zmiany stosunku pracy na podstawie mianowania, Warszawa–Poznań 1976

H. Szewczyk, Zatrudnienie w służbie cywilnej, Bydgoszcz–Katowice 2006

E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007

Zagadnienia prawne stosunków pracy w administracji państwowej, praca zbiorowa pod red. W. Piotrowskiego, Poznań 1981

T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977

Rozdział I. Prawo urzędnicze w systemie prawa

§ 1. Pojęcie, zakres i przedmiot prawa urzędniczego

Jednostki organizacyjne, a więc osoby prawne i inne struktury, i to zarówno prawa prywatnego (spółki, fundacje, spółdzielnie etc.), jak i publicznego (państwo i jego organy), nie mają bytu fizykalnego, lecz należą do świata abstrakcji. Są bowiem jedynie pewnymi konstrukcjami prawnymi, splotami stosunków prawnych, „istnieją” zatem tylko ze względu na obowiązywanie określonych norm prawnych, nakazujących traktowanie owych jednostek jako osobnych bytów, oderwanych od osób fizycznych zaangażowanych w ich powstanie czy działalność. Wymienione struktury organizacyjne, pomimo swego niefizykalnego charakteru, uczestniczą jednak w obrocie prawnym, pomimo iż „same z siebie” nie mogą nic zdziałać. Dzieje się tak dlatego, że prawo zarówno publiczne, jak i prywatne, stanowi szereg reguł związanych z reprezentacją jednostek organizacyjnych. Najczęściej wykorzystywaną w takich przypadkach formułą jest konstrukcja organu działającego w imieniu takich jednostek oraz ewentualnie aparatu pomocniczego. Wynika stąd, że koniecznym warunkiem działania wszelkich jednostek organizacyjnych jest zaangażowanie czynnika ludzkiego. To ludzie bowiem podejmują w imieniu takich podmiotów działania wywołujące liczne skutki prawne. Zresztą w świadomości społecznej państwo i jego organy to nie tylko określone instytucje, ale także osoby piastujące funkcje publiczne i działające w imieniu państwa. Owa działalność, z uwagi na obowiązujące regulacje prawne, jest niejako zarachowywana państwu. Widzimy zatem, że bez czynnika ludzkiego żadna z organizacji nie mogłaby po prostu funkcjonować, jak również, że jakość podejmowanych działań zależy od tego, jaki poziom reprezentują osoby działania te wykonujące.

Oczywiście w całokształt działalności państwa zaangażowanych jest wiele osób. Według tradycyjnego ujęcia osoby te wykonują służbę państwową. Pojęcie to ma różne znaczenia. W znaczeniu funkcjonalnym „służba państwowa”, to określona działalność osób reprezentujących państwo lub działających w jego imieniu, natomiast w znaczeniu strukturalnym to ogół organów i instytucji państwa. Wyróżnić też należy „służbę państwową” w znaczeniu podmiotowym, przez którą rozumiemy osoby wykonujące zadania publiczne. W dawniejszej literaturze służbę państwową (w znaczeniu podmiotowym) dzielono na trzy rodzaje: przymusową (np. zasadnicza służba wojskowa), zawodową (np. administracja) i honorową (np. deputowani)1.

Z perspektywy prawa urzędniczego kluczowe znaczenie ma oczywiście wyodrębnienie zawodowej służby państwowej. Obecnie w jej skład wchodzą osoby pozostające w różnorodnych stosunkach zatrudnienia z państwem lub jego jednostkami organizacyjnymi, a powołane do wykonywania zadań o charakterze publicznym. Zadania te dotyczą ogółu funkcji państwa jako organizacji politycznej. Funkcje te w najogólniejszy sposób sformułowano w art. 5 Konstytucji RP2, stanowiącym, iż: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”.

Realizacja tak zakreślonych zadań państwa wymaga zaangażowania wielu organów władzy i instytucji państwowych wraz z armią zawodowych i niezawodowych wykonawców, w tym funkcjonariuszy i urzędników.

Konkludując, należy stwierdzić, że zawodową służbę państwową (w znaczeniu podmiotowym) tworzą obecnie pracownicy administracji, władzy i kontroli państwowej oraz funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych.

Przechodząc z kolei na grunt prawa urzędniczego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że termin ten nie występuje w tekstach aktów prawnych, jest to więc pojęcie języka prawniczego, a więc języka doktryny i praktyki prawniczej (charakter ustawowy ma natomiast pojęcie urzędnika). W Polsce posługiwano się nim powszechnie w okresie przedwojennym3, jak i we wczesnych latach powojennych4.

Mianem prawa urzędniczego określano przede wszystkim regulacje prawne służby państwowej, głównie cywilnej, a podstawowym aktem z tego zakresu była tzw. pragmatyka urzędnicza, czyli ustawa z 17.2.1922 r. o państwowej służbie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 1949 r. Nr 11, poz. 72). W okresie powojennym prawo urzędnicze podlegało licznym zmianom, zmieniała się też praktyka w zakresie funkcjonowania administracji publicznej. W coraz większym stopniu dotychczasowy model zatrudnienia w aparacie administracyjnym państwa był zastępowany rozwiązaniami alternatywnymi. Wszystko to sprawiało, że w istotny sposób zmieniał się charakter prawny prawa regulującego status urzędników. Wcześniej prawo urzędnicze było częścią prawa publicznego (­administracyjnego), a urzędnicy państwowi nie posiadali statusu pracowniczego, lecz publicznoprawny status funkcjonariuszy. W nowym, powojennym, ustroju społeczno-politycznym stan ten ulegał stopniowej zmianie, motywowanej przede wszystkim względami polityczno-ideologicznymi (głównie likwidacją wrogiej klasowo kasty urzędniczej). Dlatego w coraz większym stopniu prawo urzędnicze nasycane było elementami prawa prywatnego, przede wszystkim prawa pracy. Znamienne dla tego okresu było upowszechnienie roli umowy o pracę jako podstawy zatrudnienia w aparacie państwowym (w miejsce nominacji), ograniczenia wymogów formalnych (tzw. rygorów selekcyjnych) warunkujących uzyskanie pracy w urzędach, czy też wreszcie osłabienie trwałości stosunku służbowego i utrata wielu przywilejów socjalnych pracowników państwowych. Towarzyszyło temu eliminowanie terminu „prawo urzędnicze” i zastępowanie go innymi określeniami (prawo służby państwowej, prawo pracowników państwowych, prawo pracowników administracji5).

Zmiana używanej terminologii była zatem werbalnym odzwierciedleniem przemian prawa urzędniczego, które w coraz większym stopniu traciło swój publicznoprawny charakter i zrównywało uprzywilejowaną dotąd pozycję urzędników z sytuacją ogółu zatrudnionych. Dopiero powrót do klasycznych koncepcji prawa urzędniczego po uchwaleniu w 1982 r. ustawy o pracownikach urzędów państwowych spowodował ponowne posługiwanie się tym określeniem w języku prawniczym6. Od początku lat 90. XX w. jest ono już w powszechnym użyciu7.

Podstawowym problemem teoretycznym dla prawa urzędniczego jest określenie zakresu jego odniesienia. Sama nazwa „prawo urzędnicze” sugeruje, iż zakres ten jest wyznaczany kręgiem adresatów norm wchodzących w skład tego prawa, a więc urzędników. W znaczeniu potocznym mianem „urzędnika” określa się często osoby zatrudnione na stanowiskach związanych z administrowaniem czy wykonywaniem merytorycznej działalności danej instytucji. W takim ujęciu urzędnikami są nie tylko pracownicy urzędów administracji publicznej, ale także pracownicy merytoryczni różnorodnych instytucji użyteczności publicznej, a nawet jednostek prywatnych (w takim szerokim znaczeniu funkcjonuje np. pojęcie urzędnika bankowego, urzędnika pocztowego)8. Z pewnością jednak tak szerokie zakreślenie znaczenia terminu „urzędnik” nie jest właściwe i to zarówno ze względów formalnych, jak i merytorycznych. Przede wszystkim tradycyjnie w naukach prawnych pojęcie urzędnika wiąże się z funkcjonowaniem organów i instytucji państwa. Stąd prawo urzędnicze ograniczyć należy wyłącznie do sfery publicznej. Przemawiają za tym również względy formalne, a więc – jak będzie o tym mowa w rozdziale 3 (zob. Nb. 215–220) – obowiązywanie osobnych aktów prawnych (tzw. pragmatyk) regulujących status urzędników państwowych, podczas gdy prawa i obowiązki „urzędników” innych instytucji regulują ogólne przepisy prawa pracy.

Zawężenie zakresu prawa urzędniczego jedynie do sfery publicznej wymaga dalszego doprecyzowania. Wydaje się, iż możliwe są tu trzy teoretyczne ujęcia:

1) w najszerszym z nich prawo urzędnicze obejmuje ogół osób zatrudnionych w sferze państwowej, a więc we wszystkich urzędach, instytucjach i innych państwowych jednostkach organizacyjnych, niezależnie od rodzaju wykonywanych przez daną jednostkę zadań. Urzędnikami w najszerszym znaczeniu byliby zatem zarówno pracownicy urzędów administracji publicznej, funkcjonariusze publiczni (policjanci, żołnierze, funkcjonariusze Straży Granicznej, państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej etc.), jak i inni pracownicy państwowi (nauczyciele, pracownicy socjalni, pracownicy agencji państwowych etc.). Omawiana koncepcja prawa urzędniczego sprowadza się zatem do wyodrębnienia w jedną grupę ogółu pracowników państwowych i poddania ich zbliżonemu reżimowi prawnemu. W tym ujęciu ogół stosunków prawnych osób zatrudnionych w jednostkach państwowych powinien być regulowany jednolicie ogólną pragmatyką urzędniczą, przy czym nie jest wykluczone, by status prawny niektórych grup pracowników państwowych był regulowany pragmatykami szczegółowymi. Jednak w takich przypadkach ogólna pragmatyka urzędnicza znajdowałaby zastosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisami szczególnymi. Prawo urzędnicze byłoby więc traktowane najczęściej jako część prawa administracyjnego i wyraźnie przeciwstawiane prawu pracowników sektora prywatnego, a więc prawu pracy. Taki sposób delimitacji prawa urzędniczego miał miejsce w Polsce w okresie przed II wojną światową. W doktrynie podnoszono bowiem, że za urzędników uważane powinny być wszystkie osoby powołane do świadczenia usług natury publicznej9, często zresztą utożsamiano pojęcia urzędnika i pracownika państwowego10:

– ustawa o państwowej służbie cywilnej wyłączała wyraźnie ze swego zakresu określone grupy pracowników państwowych (sędziów, prokuratorów, aplikantów sądowych, pracowników państwowych kolei żelaznych, poczt, telegrafów, i telefonów, nauczycieli wszystkich szkół państwowych), do innych zaś miała zastosowanie posiłkowe (m.in. do urzędników Kontroli Państwowej, policjantów, celników i dozorców więziennych). Grupy expressis verbis wyłączone spod zakresu podmiotowego tej ustawy kategorialnie przynależały zatem do państwowej służby cywilnej, choć ich status prawny regulowany był odrębnie;

– obecnie omawiana koncepcja prawa urzędniczego przyjmowana jest nadal w niektórych państwach europejskich. Przykładowo w prawie niemieckim państwowa służba cywilna obejmuje zatrudnienie przez osobę prawną prawa publicznego, a więc Federacji, krajów związkowych, innych ciał (np. gmin, powiatów), zakładów i fundacji prawa publicznego. Kryterium zaliczania do służby publicznej nie jest więc rodzaj wykonywanych czynności, lecz rodzaj jednostki, na rzecz której świadczy się służbę11. Podobnie we Francji prawem publicznym (droit de la fonction publique) obejmuje się ogół osób zatrudnionych przez państwo, jednak tylko część z nich posiada status „urzędników służby cywilnej”12. Zbliżone do francuskich regulacje prawne obowiązują także w Hiszpanii13;

2) w nieco węższym znaczeniu prawo urzędnicze należałoby wiązać jedynie z wykonywaniem funkcji publicznych. W tym znaczeniu prawo urzędnicze obejmowałoby zarówno osoby zatrudnione w urzędach publicznych, jak i osoby pełniące służbę państwową. W istocie prawo urzędnicze byłoby wówczas prawem pracowników administracji państwowej i funkcjonariuszy publicznych, a w jego skład wchodziłyby normy prawne regulujące status nie tylko urzędników sensu stricto, ale także osób piastujących funkcje organów władzy państwowej, sędziów, prokuratorów i funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych. Poza prawem urzędniczym pozostawałyby osoby zatrudnione w szeroko pojmowanej sferze publicznej, ale poza bezpośrednim wykonywaniem funkcji państwa (np. nauczyciele, pracownicy przedsiębiorstw czy agencji państwowych). W takim ujęciu prawo urzędnicze, zwane prawem służbowym (służebnoje prawo) występuje np. w Federacji Rosyjskiej. Prawo służbowe jest częścią prawa publicznego i obejmuje swym zakresem: służbę cywilną (grażdanskoja służba), służbę ochrony prawnej (prawoohranitelnoja służba), służbę wojskową (wojennoja służba) i służbę samorządową (municypalnoja służba)14;

3) i wreszcie w najwęższym znaczeniu prawo urzędnicze należy łączyć jedynie z zatrudnieniem w urzędach administracji i władzy publicznej. Pojęcie urzędu jest wieloznaczne. W nauce prawa administracyjnego przypisuje mu się co najmniej dwa znaczenia. W pierwszym z nich urząd to zespół wyodrębnionych kompetencji (urząd ministra, urząd wojewody etc.), utożsamiany w języku potocznym ze stanowiskiem czy nawet z samym organem administracji15.

Jednak z perspektywy prawa urzędniczego decydujące znaczenie ma drugie znaczenie pojęcia urzędu, zgodnie z którym oznacza ono jednostkę organizacyjną towarzyszącą odpowiedniemu organowi administracji i powołaną do realizowania przysługujących temu organowi zadań i kompetencji na podstawie i w granicach upoważnień udzielonych poszczególnym pracownikom urzędu przez bezpośrednio nadrzędny nad nimi organ administracji16.

Urząd jest zatem jednostką organizacyjną o charakterze pomocniczym, zespalającą ogół środków osobowych i rzeczowych pełniących funkcje wykonawcze względem organu administracji (np. ministerstwo, urząd wojewódzki etc.). Nie wszystkie osoby zatrudnione w urzędach mogą być uważane za urzędników. Pomijając zaliczane do korpusu politycznego osoby pełniące funkcje organów (np. wojewoda, minister), których status pracowniczy nie jest jasny (najczęściej przyjmuje się, że osoby pełniące funkcje organów pozostają w niepracowniczych stosunkach zatrudnienia o charakterze ustrojowym lub w stosunkach pracy z powołania)17, ogół osób zatrudnionych w urzędach administracji i władzy publicznej możemy podzielić na urzędników oraz personel pomocniczy i techniczny.

W istocie każda z zaprezentowanych koncepcji prawa urzędniczego może być uznana za właściwą, skoro samo wyodrębnianie omawianej dziedziny prawa ma charakter doktrynalny, a co za tym idzie – kwestią konwencji jest zakreślenie jej granic. Biorąc jednak pod uwagę to, że przepisy obowiązującego prawa wyraźne wyodrębniają kategorię pojęciową „urzędnika” (a ściślej „stanowisk urzędniczych”), należałoby opowiedzieć się za wąskim ujęciem prawa urzędniczego i ograniczeniem jego zakresu jedynie do osób zatrudnionych w urzędach administracji i władzy publicznej. Za takim stanowiskiem przemawia ponadto ewolucja statusu prawnego urzędników i innych pracowników (funkcjonariuszy) państwowych (publicznych). W okresie powojennym nastąpiła swoista autonomizacja poszczególnych grup pracowników państwowych, prowadząca często do zmiany charakteru pełnionych zadań publicznych, jak i podstaw zatrudnienia. Z jednej strony, mieliśmy do czynienia z rozszczepieniem tradycyjnego stosunku służbowego i wyodrębnieniem się z niego tzw. służbowych stosunków pracy łączących urzędników z państwem. Stosunki te w końcu upodobniły się do klasycznych (umownych) stosunków pracy. Natomiast tzw. służby zmilitaryzowane (wojsko, policja etc.) pozostały w sferze zatrudnienia o charakterze publicznoprawnym. Z drugiej strony, w wielu jednostkach państwowych, które tradycyjnie łączone były ze służbą państwową (szkoły państwowe, poczta, kolej, lasy, ubezpieczenia społeczne), zmienił się sposób i charakter realizacji określonych zadań, przy czym wiele państwowych jednostek organizacyjnych utraciło status „urzędu”, inne zaś zostały włączone w sferę komercyjną. Procesy te doprowadziły do pozbawienia wielu pracowników państwowych statusu publicznoprawnego, a przez to poddania ich powszechnym regulacjom prawa pracy. W związku z tym nie jest obecnie możliwe uznanie wielu grup tych pracowników za funkcjonariuszy publicznych, a tym bardziej za urzędników (chodzi tu np. o nauczycieli, kolejarzy, pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych etc.).

Ponadto, warto zauważyć, że de lege lata termin „pracownik państwowy”, który jako kategoria normatywna mógłby uzasadniać szerokie ujęcie prawa urzędniczego, właściwie nie występuje. Posługują się nim jedynie umowy międzynarodowe w sprawie unikania podwójnego opodatkowania, gdzie przez pracownika państwowego rozumie się osoby fizyczne pełniące funkcje państwowe dla rządu. Oczywiście obowiązujące ustawodawstwo posługuje się niekiedy pojęciami o charakterze zbiorczym obejmującymi ogół osób zaangażowanych w działalność państwa. I tak np. w art. 115 § 13 KK zdefiniowano pojęcie funkcjonariusza publicznego, przez które rozumieć należy: Prezydenta, członków parlamentu, członków rad jednostek samorządu terytorialnego, sędziów, ławników, prokuratorów, funkcjonariuszy organów kontroli finansowej, notariuszy, komorników, kuratorów sądowych, syndyków, nadzorców sądowych i zarządców, osoby orzekające w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, pracowników administracji rządowej, organów państwowych lub samorządowych (z wyjątkiem osób pełniących wyłącznie czynności usługowe), inne osoby w zakresie, w którym uprawnione są do wydawania decyzji administracyjnych, pracowników organów kontroli państwowej lub samorządowej (z wyjątkiem osób pełniących wyłącznie czynności usługowe), osoby zajmujące kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariuszy organów ochrony bezpieczeństwa publicznego, Służby Więziennej i żołnierzy w czynnej służbie wojskowej.

Pojęciem funkcjonariusza państwowego posługiwał się dawniej Kodeks cywilny w art. 417 określającym zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności. W obecnym brzmieniu cytowany przepis Kodeksu cywilnego odwołuje się już do szkody wyrządzonej „przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”18.

Jest to regulacja, która realizuje normę zawartą w art. 77 Konstytucji RP, który z kolei odwołuje się do działań organów władzy publicznej. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego19 pojęcie władzy publicznej w rozumieniu cytowanego przepisu „obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą”. Należy podkreślić, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu władzy publicznej mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej.

Wskazane wyżej pojęcia nie mogą stanowić punktu odniesienia dla konstruowania zakresu prawa urzędniczego. Przede wszystkim ani prawo karne, ani prawo cywilne i podatkowe nie odnoszą się w ogóle – co jest oczywiście zupełnie zrozumiałe – do kwestii zatrudnienia i statusu zawodowego osób, do których w cytowanych przepisach się odwołują. Regulacje te dotyczą bowiem jedynie wybranych, niepołączonych zresztą ze sobą, aspektów funkcjonowania organów i instytucji publicznych, nie tworzą zatem jakiejś spójnej całości. Używanie przez ustawodawcę wymienionych wyżej pojęć zbiorczych związane jest z osiągnięciem szczególnych celów danej regulacji prawnej, jakimi są: zapewnienie ochrony prawnokarnej osobom zaangażowanym w jakikolwiek sposób w realizację zadań państwa, ochrona obywateli przed działaniami osób reprezentujących państwo lub działających na jego rzecz albo w jego imieniu, uregulowanie kwestii podatkowych osób pobierających różnego rodzaju gratyfikacje od rządu danego państwa. Widać to zwłaszcza przy zestawieniu obok siebie np. urzędników i ławników sądowych.

Zawężenie zakresu prawa urzędniczego jedynie do urzędów administracji publicznej wymaga poczynienia dodatkowych uwag wyjaśniających. Wyróżnić można dwa sposoby określania stanowisk urzędniczych w administracji: merytoryczny – przez odwołanie się do zakresu kompetencji (urzędnikiem jest osoba wykonująca merytoryczne zadania państwa) i formalny – przez wskazanie w obowiązujących przepisach stanowisk uznawanych za urzędnicze. W polskim prawie regulującym status urzędników przyjęto – co do zasady – drugą ze wskazanych metod. Wykaz stanowisk urzędniczych zawarty jest bądź w rozporządzeniach Rady Ministrów (np. w drodze rozporządzeń ustalono wykaz stanowisk urzędniczych w służbie cywilnej i w sferze samorządowej), bądź w aktach wewnątrzzakładowych.

Tak więc prawo urzędnicze jest prawem urzędników, a nie osób zatrudnionych w urzędach. Kwalifikacja prawna urzędnika zależy zatem od spełnienia dwóch kryteriów – podmiotowego (zatrudnienie w urzędzie) i przedmiotowego (zatrudnienie na stanowisku urzędniczym). O tym, jakie stanowiska mają charakter urzędniczy, a więc o zakresie podmiotowym prawa urzędniczego decyduje prawodawca, dokonując stosownej kwalifikacji prawnej w drodze aktu prawodawczego. Można zatem przyjąć, że przedmiotem prawa urzędniczego są urzędnicze stosunki pracy, a więc stosunki prawne, w których pozostają osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych. Ponadto, prawem urzędniczym objęte są także stosunki prawne ściśle powiązane z urzędniczymi stosunkami pracy (np. stosunki prawne powstające w związku z rekrutacją do pracy w urzędzie, stosunki odpowiedzialności dyscyplinarnej, stosunki związane z rozstrzyganiem sporów etc.).

Prawem urzędniczym obejmuje się więc osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w administracji rządowej (członków korpusu służby cywilnej i służby zagranicznej), samorządowej (urzędników samorządowych) oraz w pozostałych urzędach państwowych (urzędników państwowych pozostających poza korpusem służby cywilnej). Przyjęcie kryterium formalnego wyodrębnienia prawa urzędniczego powoduje, iż poza nim pozostają funkcjonariusze służb państwowych tzw. zmilitaryzowanych (wojsko, policja, Straż Graniczna, Służba Więzienna, Służba Celno-Skarbowa, Państwowa Straż Pożarna, Biuro Ochrony Rządu, Agencja Wywiadu i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego), a także sędziowie i prokuratorzy. Należy natomiast pamiętać, że w poszczególnych jednostkach organizacyjnych wymienionych wyżej służb (jednostki te nazywane są najczęściej komendami – np. w policji, urzędami – w Służbie Celno-Skarbowej lub jeszcze inaczej – np. jednostkami wojskowymi etc.) obok funkcjonariuszy zatrudnia się też często tzw. pracowników cywilnych, spośród których pewną grupę stanowić mogą urzędnicy państwowi.

Nie podlegają prawu urzędniczemu w podanym tutaj znaczeniu także osoby zatrudnione w urzędach państwowych czy samorządowych na innych niż urzędniczych stanowiskach pracy (np. na stanowiskach technicznych, obsługowych etc.), jak również pracownicy innych niż urzędy jednostek i instytucji państwowych.

§ 2. Modele prawa urzędniczego

Wyżej zwrócono uwagę na różne ujęcia, a więc także w istocie modele teoretyczne, prawa urzędniczego. Z punktu widzenia charakteru prawnego może ono stanowić – jak dawniej – część prawa administracyjnego albo – jak obecnie w Polsce – część prawa pracy. Kwalifikacja prawa urzędniczego wynika tu z normatywnego ukształtowania relacji prawnych, w jakich pozostają urzędnicy administracji (w Polsce dawniej stosunki służbowe, a obecnie stosunki pracy). Oczywiście przynależność gałęziowa określonej grupy norm prawnych (w omawianym przypadku norm prawa urzędniczego) determinuje rodzaj i zakres funkcjonowania w jej obrębie ogólnych zasad danego podsystemu normatywnego. Nie bez znaczenia jest przecież to, czy mamy do czynienia z prawem publicznym, a więc sztywnymi regulacjami ustawowymi, dużą rolą państwa i przewagą interesu publicznego nad interesem jednostkowym, czy też z prawem prywatnym, w większym stopniu respektującym takie wartości jak wolność i swoboda jednostek. Dlatego kwalifikowanie prawa urzędniczego w kategoriach prawa pracy nie ma charakteru tylko werbalnego, ale wpływa na sposób postrzegania i działania instytucji tego prawa.

Jednak zaliczenie norm prawa urzędniczego do prawa pracy nie musi prowadzić do zatarcia różnic między statusem urzędników i pozostałych pracowników. Konstrukcje prawa pracy są na tyle elastyczne, że możliwe jest w ich ramach modelowanie kształtu poszczególnych więzi prawnych, bez godzenia w ich istotę. Zresztą do cech charakteryzujących regulacje prawa pracy zalicza się tzw. dyferencjację, a więc uzasadnione różnicowanie statusu pracowniczego poszczególnych grup zatrudnionych w zależności od różnorodnych kryteriów (m.in. branżowych). Dlatego zupełnie naturalne jest to, że w dalszym ciągu między urzędniczymi i nieurzędniczymi stosunkami pracy zachodzą różnice. Jest to poniekąd zrozumiałe, skoro ustawodawca zdecydował się na uregulowanie sytuacji urzędników w przepisach szczególnych, zadowalając się jedynie odesłaniami do przepisów powszechnego prawa pracy. O odrębnościach tych będzie mowa w rozdziale 3 (zob. Nb. 215–220).

Prawo urzędnicze może być ukształtowane na różne sposoby także w kontekście jego zakresu podmiotowego, a więc określenia tego, kogo w danym systemie traktuje się jako urzędnika. Sytuacja komplikuje się zwłaszcza wtedy, gdy – jak w Polsce – prawo urzędnicze nie tworzy zwartego systemu norm z klarownym systemem źródeł prawa i wyodrębnioną częścią ogólną określającą precyzyjnie zakres swego odniesienia. W takich przypadkach granice prawa urzędniczego mają w istocie charakter konwencjonalny, jako że nie tworzy ono osobnej gałęzi prawa. W niniejszej pracy przyjęto założenie, że do prawa urzędniczego zaliczać należy wyłącznie normy prawne, które regulują wprost prawa i obowiązki osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w urzędach państwowych i samorządowych. Tak rozumiane prawo urzędnicze – jak już wyżej stwierdzono – obejmuje swym zakresem jedynie pewien wycinek aparatu państwowego, związanego ze sprawowaniem administracji.

Zaprezentowane wyżej modele teoretyczne prawa urzędniczego zostały wyróżnione ze względu na pewne cechy formalne, nie opisują zaś mechanizmów funkcjonowania i istoty zatrudnienia w administracji. Z tego punktu widzenia należałoby zwrócić uwagę na dwa podstawowe modele prawa urzędniczego, wyróżniane ze względu na sposób ukształtowania zasad zatrudniania osób tworzących aparat administracyjny państwa20.

Pierwszy z nich to tzw. model kariery, oparty na z góry przewidzianej i zagwarantowanej prawnie ścieżce kariery urzędniczej. Osoba przystępująca do pracy w administracji zostaje włączona do korpusu urzędniczego na najniższe stanowisko w hierarchii, by następnie w sposób ewolucyjny w drodze awansu zawodowego stopniowo przechodzić na coraz wyższe stanowiska. Model kariery zakłada zatrudnienie urzędnika w imieniu państwa, a więc w istocie związanie go stosunkiem prawnym nie z danym urzędem, lecz z państwem. Jest to więc docelowo zatrudnienie na całe życie zawodowe, aż do osiągnięcia wieku emerytalnego. Wcześniejsze zerwanie więzi prawnej łączącej urzędnika z państwem możliwe jest (poza przypadkiem dobrowolnej rezygnacji ze służby) z przyczyn dyscyplinarnych. Stabilizacji zatrudnienia towarzyszy zapewnienie urzędnikom wysokiego statusu materialnego i społecznego.

Model kariery typowy jest dla wielu państw europejskich, w tym głównie Francji i Niemiec (poza tym występuje on m.in. w Austrii, Belgii, Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Portugalii etc.)21.

Podstawowe jego zręby zostały ukształtowane we Francji w wyniku reform administracyjnych wprowadzonych przez Napoleona Bonaparte (z tego względu model ten nazywany jest często „napoleońskim”22).

Dla Napoleona podstawowym założeniem ukształtowania struktur administracji odziedziczonych po monarchii i rewolucji było, z jednej strony, dostosowanie ich do potrzeb licznych kampanii wojennych, ale z drugiej strony, dążenie do utrwalenia i umocnienia władzy centralnej. W szczególności Napoleon upatrywał w administracji swoistej przeciwwagi dla czynników stricte politycznych, a także dla dwóch pozostałych zorganizowanych struktur społecznych, tj. sił zbrojnych i Kościoła. Dlatego ważne znaczenie miało zapewnienie sprawnego systemu kontroli i równowagi w społeczeństwie oraz wzmocnienie merytoryczne (fachowość) i organizacyjne administracji23.

Charakterystyczne dla modelu napoleońskiego było więc stworzenie silnych więzi lojalnościowych aparatu administracyjnego z cesarstwem (państwem), czemu służyły zarówno gwarancje socjalne dla urzędników i ich rodzin, jak i system gwarantowanej kariery (rozbudowana hierarchia stanowisk, możliwości rozwoju zawodowego).

Pomimo licznych zmian w ostatnich dwóch stuleciach podstawowe zręby francuskiego modelu organizacji administracji ukształtowane przez Napo­leona Bonapartego nie zmieniły się. Dlatego we Francji struktura administracji przybiera postać piramidy, z rozgraniczeniem zadań i kompetencji poszczególnych organów i delegowaniem uprawnień niższym strukturom przez organy stojące wyżej. Owa hierarchiczność wiąże się także z rozbudowanym systemem kontroli. Korpus służby cywilnej zorganizowany jest według rozbudowanego systemu dystynkcji, z ustalonymi zasadami awansu i znaczącą stabilizacją statusu zawodowego. Urzędnicy nie są pracownikami, lecz funkcjonariuszami publicznymi, których sytuację prawną (także socjalną) regulują przepisy prawa administracyjnego. Sprawy personalne poddane są właściwości odrębnych struktur (np. specjalnego ministerstwa lub urzędu). W literaturze wskazuje się na pewne niedostatki omawianego systemu. Polegają one głównie na osłabianiu ­aktywności i własnej inicjatywy przez członków korpusu urzędniczego. Urzędnicy stają się często „osobami pasywnymi”, a wszelkie działania podejmowana przez urzędników obarczone są ryzykiem (sukces nie wiąże się z nagrodą, natomiast porażka może powodować konsekwencje dyscyplinarne)24.

Podobny system kariery dominuje w administracji niemieckiej, gdzie tradycyjnie praca urzędnicza wiąże się z wysoko cenionymi umiejętnościami, które wymagają szczególnych zawodowych kwalifikacji. Status urzędniczy jest tu – podobnie jak we Francji – regulowany przepisami prawa administracyjnego, związany ze ścieżką długotrwałej kariery i daleko posuniętym zróżnicowaniu hierarchicznym stanowisk urzędniczych. W Niemczech dużą wagę przykłada się do procedur rekrutacyjnych i wysokich kwalifikacji wymaganych od urzędników. Dla systemu niemieckiego duże znaczenie mają dwie istotne zasady organizacji administracji. Z jednej strony, mamy tu bowiem do czynienia z konstytucyjną zasadą resortowości, zgodnie z którą każdy minister ma pełną autonomię w zakresie obszaru polityki jego ministerstwa. Ta autonomia obejmuje m.in. zarządzanie zasobami ludzkimi, podlegające tylko przepisom prawa służby cywilnej. Z drugiej strony, duży nacisk kładzie się na rolę reprezentantów załogi w zarządzaniu karierą urzędniczą. To właśnie przedstawiciele urzędników biorą udział w procesach rekrutacji i awansów. Mamy tu więc do czynienia z rozwiązaniem podobnym do znanej niemieckiej instytucji współdecydowania (Mitbestimmung), funkcjonującej w przemyśle i handlu. W literaturze wskazuje się, że system ten sprzyja pewnej sztywności, promowaniu starszeństwa, a nie zasług, ponieważ związki zawodowe zmierzają do ograniczenia władzy dyskrecjonalnej kierowników urzędów25.

Inne założenia przyświecają tzw. modelowi stanowisk (pozycyjnemu), który charakteryzuje się większą elastycznością. Polega on na tym, że angaż urzędnika następuje na konkretne stanowisko, a nie do korpusu jako takiego. W konsekwencji zatrudnienie odbywa się tu w imieniu konkretnego urzędu, a nie państwa26.

Mamy tu więc do czynienia ze ścisłym powiązaniem osoby ze stanowiskiem i zadaniami, które są mu przypisane. W związku z powyższym większe znaczenie w systemie pozycyjnym ma wiedza specjalistyczna i konkretne kwalifikacje oraz doświadczenie, mniejszą rolę odgrywają zaś takie elementy, jak wykształcenie ogólne czy staż pracy. Bardziej elastyczne i zróżnicowane są też wynagrodzenia urzędników27.

W Europie model stanowisk jest charakterystyczny dla państw skandynawskich, Holandii, Włoch i Wielkiej Brytanii. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku uwagę zwraca przede wszystkim większa rola czynników pozaprawnych w kształtowaniu struktur i praktyki urzędniczej. Jak wiadomo, w Wielkiej Brytanii nie ma spisanej konstytucji, stąd podstaw formalnoprawnych funkcjonowania administracji poszukiwać należy w prerogatywach rządu (­Korony), a także zwyczajach i praktyce. Zwyczaj i praktyka mogą być spisane, jak np. różnego rodzaju oświadczenia o procedurach czy kodeksy praktyki. W związku z tym, że jednak nie są to regulacje prawne, to mogą być stosunkowo łatwo zmieniane i adaptowane do bieżących potrzeb.

W praktyce, najczęściej w konkretnym systemie ustrojowym mamy do czynienia z kombinacją obu tych modeli (modele mieszane)28, gdzie elementy typowe dla systemu kariery i systemu pozycyjnego przeplatają się z różnym natężeniem. Wiele wskazuje na to, że to właśnie taka kombinacja elementów typowych dla obu opisanych modeli występuje w polskim prawie urzędniczym. Z najbardziej zbliżoną do modelu kariery sytuacją mamy do czynienia w służbie cywilnej funkcjonującej w administracji rządowej, gdzie takie elementy statusu pracowniczego jak zróżnicowanie podstaw nawiązania stosunku pracy, stabilizacja zatrudnienia czy możliwość przenoszenia urzędników na inne stanowiska pracy, świadczą o długotrwałym i ścisłym powiązaniu członków korpusu służby cywilnej (zwłaszcza mianowanych) ze służbą.

O wyborze konkretnego modelu zatrudnienia urzędniczego decyduje bowiem zespół czynników o bardzo różnym charakterze, najczęściej ideologicznym (historycznym, politycznym) i prakseologicznym. We wszystkich jednak przypadkach dużą wagę przywiązuje się do profesjonalizmu i apolityczności kadr administracji. W tym kontekście warto jednak wspomnieć, iż skrajną odmianą modelu stanowisk jest typowy dla systemu amerykańskiego tzw. system podziału łupów (spoils system), którego cechą charakterystyczną jest przyznanie partii (osobie), która wygrała wybory swobody w podziale pewnej części stanowisk administracyjnych. System ten został po raz pierwszy wprowadzony w 1829 r. przez prezydenta A. Jacksona, pod hasłem „łupy należą do zwycięzcy”29.

U podstaw nowej praktyki funkcjonowania administracji leżało przekonanie, że „nikt nie jest stworzony dla urzędów, ani urzędów nie tworzy się dla nikogo” i że zadania urzędników są na tyle proste i nieskomplikowane, że człowiek inteligentny może z łatwością im podołać30.

Z czasem okazało się, że szerokie stosowanie kryteriów politycznych przy obsadzie stanowisk urzędniczych jest niepraktyczne i korupcjogenne, stąd pod koniec XIX w. system ten został ograniczony. Obecnie objętych jest nim około 1600 stanowisk pozostających w gestii Prezydenta i około 10% stanowisk w administracji federalnej31.

Kluczowe znaczenie w obsadzie kadrowej administracji mają w tych przypadkach kryteria polityczne, mniejsze zaś – choć też nie bez znaczenia – czynniki merytoryczne32.

W istocie więc rekrutacja na stanowiska urzędnicze, zwłaszcza wysokie, ma w systemie amerykańskim charakter kontraktu na czas kadencji mocodawcy. W literaturze wskazuje się co prawda, że oddzielenie świata polityki i administracji znajduje potwierdzenie w Konstytucji, zwłaszcza w zasadach demokracji reprezentacyjnej i podziału władz33, niemniej w doktrynie amerykańskiej przeważa pozytywny stosunek do rozsądnego „upolityczniania” biurokracji, podkreśla się bowiem zarówno jej walory pragmatyczne (np. efektywność), jak i ideologiczne (przenoszenie na grunt administracji pewnych uniwersalnych wartości)34.

W kontekście modeli prawa urzędniczego wspomnieć należy o tendencjach zmierzających do wprowadzenia w administracji zasad analogicznych do tych, które rządzą biznesem w warunkach wolnorynkowych. Do najważniejszych tego typu idei należy koncepcja tzw. nowego zarządzania w sferze publicznej (new public management, NPM). Jest to zespół rozwiązań prawno--organizacyjnych, których podstawowym celem jest poprawa usług publicznych świadczonych m.in. przez aparat administracyjny państwa. W Europie koncepcja ta zyskała największą popularność i największy zasięg odniesienia w Wielkiej Brytanii za czasów rządów M. Thatcher. Kluczowym założeniem koncepcji new public management jest odwołanie się do wzorców zarządzenia biznesem w sektorze prywatnym i zaaplikowanie ich w możliwie najwyższym stopniu w szeroko pojmowanej sferze działań publicznych (w tym w administracji publicznej). Doktryna NPM zakłada bowiem koncentrowanie uwagi na zarządzaniu, a nie na polityce, na tworzeniu systemu ocen i efektywności działań. Ważnym elementem tej doktryny jest podział zadań państwa pomiędzy różne agencje, które pozostawać ze sobą powinny w relacjach zbliżonych do rynkowych, w tym odwołujących się do zasad konkurencyjności (czemu służyć ma m.in. używanie instrumentów quasi-rynkowych, upowszechnienie umów w administracji i nowy styl zarządzania, oparty na jasnym wytyczaniu celów, kontraktowaniu usług, zachętach finansowych i większej swobodzie w podejmowaniu decyzji). Przyczynić się to powinno nie tylko do poprawy efektywności administracji, ale także do redukcji kosztów jej funkcjonowania35. Naczelnymi hasłami NPM stały się zatem konsumeryzacja, konrtraktualizacja i depolityzacja administracji (consumerization, contractualization, depoliticization)36.

Koncepcja NPM dąży zatem do realizacji nośnego postulatu „lepszej władzy za mniejsze pieniądze”37.

Z punktu widzenia niniejszych rozważań, ważne znaczenie ma okoliczność, że z doktryny NPM wypływają pewne implikacje także dla prawa urzędniczego. Podstawową z nich jest dążenie do zacierania różnic zarówno między zatrudnieniem w sektorze publicznym i prywatnym, jak i zatrudnieniem w sferze publicznej w różnych państwach (proces podwójnej konwergencji)38.

Chodziłoby zatem zarówno o zmniejszenie liczby pracowników zatrudnionych według modelu kariery w ogólnej liczbie pracowników sektora publicznego, likwidację tradycyjnych przywilejów korpusu urzędniczego i upowszechnienie rynkowych metod kształtowania warunków zatrudnienia (a więc np. rokowań układowych). Jednak jak dowodzą badania empiryczne pomimo reform sfery publicznej inspirowanych w pewnej mierze także doktryną NPM trudno mówić o jakichś głębokich przemianach prawa urzędniczego i tradycyjnego modelu zatrudnienia w administracji. W dalszym ciągu liczba pracowników zatrudnionych według modelu kariery zdecydowanie przeważa, z trudem przychodzi też ograniczenie przywilejów socjalnych urzędników, co więcej można wręcz dostrzec proces odwrotny polegający na rozszerzaniu statusu urzędniczego poza sferę administracji (np. na nauczycieli czy personel służby zdrowia)39. Należy jednak zauważyć, że adaptowanie na gruncie prawa urzędniczego rozwiązań o charakterze ściśle rynkowym, oprócz pewnych zalet, ma także wady. Najważniejszą z nich wydaje się być godzenie w etos służby państwowej, opartej na lojalności i oddaniu urzędników sprawom państwowym.

Stosunkowo najpełniej idee NPM zostały zaadaptowane w Europie w Wielkiej Brytanii, Holandii i Szwecji40.

§ 3. Istotne cechy oraz charakter prawny urzędniczego stosunku pracy

Jak wcześniej wspomniano, w okresie po II wojnie światowej nastąpiły gruntowne przemiany charakteru prawnego prawa regulującego status prawny urzędników państwowych. Pod rządem ustawy o państwowej służbie cywilnej stosunki prawne między obywatelami realizującymi różnorodne zadania publiczne a państwem były określane jako stosunki służbowe i miały one charakter publicznoprawny, co zresztą wyraźnie wynikało z treści samej ustawy (art. 1 PSłCywU z 1922 r.). Były to rozwiązania prawne wzorowane na konstrukcjach niemieckiego prawa urzędniczego, wypracowanych pod koniec XIX w. Warto jednak wspomnieć, że w okresie wcześniejszym w nauce niemieckiej kwalifikowano zatrudnienie urzędnicze w kategoriach znanych prawu cywilnemu, w szczególności upatrywano w nim elementów o charakterze kontraktowym41 lub mieszanym (zespolenie elementów prywatno- i publicznoprawnych)42. Takie zapatrywania wynikały głównie z tego, że prawo prywatne (cywilne), wzorowane na prawie rzymskim, jako bardziej rozwinięte niż prawo publiczne, dostarczało całą gamę gotowych konstrukcji prawnych, które z powodzeniem można było odnieść do wyjaśnienia sytuacji prawnej, w jakiej znajdowali się urzędnicy (słudzy władcy). Z traktowaniem stosunków urzędniczych jako zobowiązań prywatnoprawnych lub do nich zbliżonych zerwał w II poł. XIX w. O. Mayer, który wywiódł teorię stosunku służbowego jako stosunku publicznoprawnego, opartego na akcie administracyjnym.

Ukształtowany w czasach II Rzeczypospolitej publicznoprawny model zatrudnienia urzędniczego ulegał jednak zmianie. Nie wnikając w przyczyny tych zmian, można byłoby wskazać, iż dla ukształtowania obecnej konstrukcji prawnej stosunków zatrudnienia w administracji publicznej najważniejsze znaczenie miały dwa podstawowe czynniki. Pierwszym z nich było odchodzenie od klasycznych dla prawa urzędniczego rozwiązań (m.in. wysokiego cenzusu wykształcenia i stabilizacji zatrudnienia), drugim – wykorzystywanie w szerokim zakresie umów o pracę jako podstawy zatrudnienia urzędników państwowych, w miejsce stosowanego dotąd mianowania (szerzej na temat genezy i istoty stosunków publicznoprawnych w administracji, jak również dokonywanych w okresie powojennym zmian, będzie mowa w rozdziale II (zob. Nb. 145–158). W efekcie wykształciły się dwa reżimy zatrudnienia w administracji: publicznoprawny, oparty na zmodyfikowanym stosunku służbowym i pracowniczy (prywatnoprawny), oparty na umownym stosunku pracy. Jednak pomimo owego zróżnicowania statusu prawnego w istocie pozycja prawna osób wykonujących pracę w urzędach na podstawie mianowania i umów o pracę stopniowo się ujednolicała. Dało to asumpt do refleksji teoretycznej na temat istoty i przyszłości zatrudnienia urzędniczego. Już w latach 50. XX w. zaczęto upowszechniać w doktrynie stanowisko43, iż należy zbliżyć do siebie sytuację prawną wszystkich osób świadczących pracę najemną, bez względu na podstawę prawną i charakter podmiotu zatrudniającego.

Śladem stanowiska doktryny podążały działania legislacyjne. Ustawodawca konsekwentnie zrównywał status pracowników kontraktowych i mianowanych, najpierw w administracji (na szczeblu terenowym wraz z uchwaleniem w 1968 r. ustawy o pracownikach rad narodowych44, w pozostałych urzędach po wejściu w życie Kodeksu pracy), a następnie także w innych państwowych jednostkach organizacyjnych (np. w oświacie, gospodarce).

Nie zmieniano natomiast statusu funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych. W rezultacie zatrudnienie w sferze publicznej utraciło jednolity charakter, jak to miało miejsce przed II wojną światową i we wczesnych latach powojennych. Klasyczna konstrukcja stosunku służbowego została zachowana jedynie wobec funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych (wojska, policji etc.), którzy zachowali swój dotychczasowy (publicznoprawny) status. Część stosunków służbowych uległa przekształceniu w stosunki pracy oparte na nominacji, w części przypadków natomiast zatrudnienie o charakterze publicznoprawnym zastąpione zostało zatrudnieniem typowym (umownym). Ten ostatni wariant wystąpił zarówno w aparacie administracyjnym państwa (urzędy państwowe), jak też w dawnych przedsiębiorstwach o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej (np. PKP).

W celu określenia charakteru urzędniczego stosunku pracy niezbędne jest wskazanie jego najbardziej podstawowych cech istotnych, które składają się na model zatrudnienia w administracji publicznej. Zakwalifikowanie stosunków zatrudnienia w urzędach jako stosunków pracy przesądza co prawda gałęziową przynależność prawa urzędniczego, jednak nie przesądza charakteru urzędniczego stosunku pracy. Powstaje bowiem pytanie, na ile stosunki te są zbliżone do innego rodzaju stosunków zatrudnienia, w tym stosunków pracy regulowanych przepisami powszechnego prawa pracy (głównie Kodeksu pracy) oraz stosunków służbowych (w służbach zmilitaryzowanych). O tym, że pomiędzy tymi stosunkami zachodzą różnice, przekonują nie tylko kwestie terminologiczne (stosunki pracy, stosunki służbowe), ale także wielość regulacji prawnych (Kodeks pracy, pragmatyki). W braku zamierzonych różnic ustawodawca nie tworzyłby odmiennych regulacji prawnych, lecz poddał ogół stosunków pracy (zatrudnienia) jednolitej regulacji prawnej (np. Kodeksowi pracy).

Rodzi się zatem pytanie, jakie cechy istotne wyróżniają urzędnicze stosunki pracy i uzasadniają poddanie ich szczególnej regulacji KP oraz czy różnice te zmieniają charakter prawny tych stosunków w porównaniu do stosunków pracy poddanych w całości reżimowi powszechnego prawa pracy. Wydaje się, że analiza tego zagadnienia powinna uwzględniać następujące płaszczyzny odniesienia:

1) podstawy zatrudnienia;

2) określenie podmiotu zatrudniającego;

3) autonomię woli;

4) stabilizację zatrudnienia;

5) dyspozycyjność pracowniczą;

6) zakres obowiązków;

7) odpowiedzialność pracowniczą;

8) rozstrzyganie sporów ze stosunku pracy.

Ad 1) De lege lata podstawami nawiązania urzędniczych stosunków pracy są: mianowanie, umowa o pracę, powołanie oraz wyjątkowo – wybór. Tradycyjnie urzędnicze stosunki zatrudnienia oparte były na publicznoprawnym akcie mianowania (nominacji). Obecnie mianowanie, jako podstawa stosunku pracy, nie jest już traktowane w kategorii aktu o charakterze publicznoprawnym, a jego faktyczna rola uległa osłabieniu. W administracji samorządowej mianowanie jest zawężone jedynie do szczebla gmin (nie występuje w ogóle na szczeblu powiatowym i wojewódzkim), ma zresztą charakter wygasający (nie zawiera się nowych stosunków na podstawie nominacji, a nawiązane przed 1.1.2009 r. zachowują moc jedynie do 31.12.2011 r.). Pozostali urzędnicy zatrudniani są na podstawie umowy o pracę (lub o powołanie i wybór). W administracji rządowej objętej funkcjonowaniem służby cywilnej mianowanie stosowane jest wobec osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, które przejdą pomyślnie specjalne postępowanie konkursowe. Wiąże się ono zatem z uzyskaniem wyższego statusu zawodowego urzędnika. Do czasu uzyskania mianowania urzędnik wykonuje swe zadania na podstawie umowy o pracę. Wreszcie w administracji państwowej nieobjętej służbą cywilną mianowanie, co do zasady, w ogóle nie występuje, a stosowane są powszechnie umowy o pracę.

Jeśli zaś chodzi o powołanie, znajduje ono zastosowanie w niewielkim zakresie w administracji samorządowej (w odniesieniu do stanowiska skarbnika odpowiedniej jednostki samorządowej), służbie cywilnej (na wyższych stanowiskach) oraz jako podstawa zatrudnienia na kierowniczych stanowiskach państwowych (niewchodzących jednak w skład korpusu urzędniczego). Natomiast ostatnia z podstaw zatrudnienia, czyli wybór ma charakter wyjątkowy. Na jej podstawie zatrudnia się osoby piastujące najwyższe funkcje organów w samorządzie terytorialnym.

Ad 2) W przedkodeksowym stanie prawnym, a więc do 1.1.1975 r., przyjmowano w doktrynie, iż po stronie pracodawcy w urzędniczych stosunkach pracy występuje państwo. Sytuacja uległa zmianie na skutek przyjęcia w KP tzw. zarządczej koncepcji pracodawcy, w myśl której przymiot pracodawcy nie zależy od podmiotowości prawnej w sferze prawa cywilnego, lecz wiązać go należy wyłącznie z kompetencjami w zakresie zatrudniania pracowników. Pracodawcą jest zatem osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jeśli zatrudnia pracowników. Zresztą ustawodawca w 1975 r. w przykładowym wyliczeniu jednostek organizacyjnych, które mogą być pracodawcą (w ówczesnej nomenklaturze – zakładem pracy), wymienił wyraźnie urząd. Obecnie powyższego przykładowego katalogu już nie ma, jednak zasadnicza konstrukcja pracodawcy nie uległa zmianie. Dlatego zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, iż pracodawcą dla zatrudnionych w urzędzie pracowników jest ten urząd, a nie państwo.

Ad 3) Zagadnienie statusu i zakresu autonomii woli stron stanowi jeden z kluczowych elementów dyferencjacji stosunków prawnych o charakterze publiczno- i prywatnoprawnym. Podczas gdy zasada autonomii woli stron wraz z jej najważniejszym komponentem w postaci zasady swobody umów należą do najważniejszych zasad prawa cywilnego, tak w prawie publicznym dominuje zasada władczości w kształtowaniu relacji pomiędzy podmiotami prawa (państwem a obywatelami i jednostkami organizacyjnymi), a więc wyłączenie możliwości negocjacyjnego kształtowania treści decyzji administracyjnych i innych aktów władczych pochodzących od państwa.

W płaszczyźnie prawa zasada swobody umów (autonomii woli) jest urzeczywistniana głównie przez stanowienie przepisów prawa (norm prawnych) o charakterze względnie obowiązującym, wszędzie natomiast gdzie zasada ta jest wyłączona (lub istotnie ograniczona) dominują normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Niekiedy z uwagi na potrzebę wzmożonej ochrony interesów jednej ze stron stosunku prawnego ustawodawca decyduje się na ograniczenie zasady autonomii woli, ale jej w całości nie wyłącza. Najczęściej instrumentem służącym osiągnięciu takiego celu jest posługiwanie się normami o charakterze pośrednim (semidyspozytywnymi lub semiimperatywnymi). Tak dzieje się na terenie prawa pracy, gdzie zgodnie z zasadą uprzywilejowania pracownika wyrażoną w art. 18 KP postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy, nie mogą być mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy. Postanowienia umów i aktów, o których wyżej mowa, mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy są nieważne; zamiast nich stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy. Skoro więc stronom stosunku pracy przysługuje ograniczona swoboda kształtowania warunków umowy o pracę oraz treści łączącego je stosunku pracy, tzn. że przepisy i normy prawa pracy nie mają, co do zasady, ani charakteru bezwzględnie, ani względnie obowiązującego, lecz pośredni (semidyspozytywny). Ich istotą jest umożliwienie stronom stosunku pracy czynienia odstępstw tylko na korzyść pracowników.

Opisana wyżej zasada uprzywilejowania pracownika i wynikające z niej konsekwencje w zakresie charakteru norm prawa pracy znajdują zastosowanie także w urzędniczych stosunkach pracy, jednak z pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia te wynikają z uwikłania urzędników w rozliczne stosunki prawne o charakterze organizacyjnym, związane przede wszystkim z wykonywaniem zadań publicznych państwa. Obowiązki te są co prawda obowiązkami pracowniczymi, ale przede wszystkim są one regulowane prawem administracyjnym (materialnym, ustrojowym i proceduralnym). Stąd niedopuszczalne byłoby ich modyfikowanie w jakikolwiek sposób, w tym także na korzyść pracownika.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w zakresie uprawnień pracowniczych, zwłaszcza płacowych. Pracownicy administracji publicznej są zatrudnieni w sferze budżetowej, oznacza to, iż ich system wynagradzania jest kształtowany na podstawie dotacji budżetowej. Zasady podziału tej dotacji (w tym stawki wynagrodzeń dla poszczególnych grup pracowników) są najczęściej ustalane w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów, premiera lub właściwego ministra. Pomimo to uznać należy, iż wszelkie odstępstwa w zakresie przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych na rzecz pracowników są skuteczne, a odpowiedzialność za ich przekroczenie ponosi jedynie kierownik danej jednostki jako dysponent środków budżetowych (zgodnie z art. 53 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., odpowiedzialnym za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych jest jej kierownik). Innymi słowy, w przypadku ustalenia dla pracownika stawki wynagrodzenia wyższej niż przewidziane w przepisach płacowych pracownik ten nabywa prawo do wyższego świadczenia (do czasu stosownej zmiany treści stosunku pracy), a odpowiedzialny za to kierownik urzędu ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Ad 4) Bardzo ważnym elementem statusu prawnego urzędników w Polsce jest wzmożona stabilizacja zatrudnienia, której wyrazem jest sprecyzowanie oraz zawężenie katalogu przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku ­pracy45.

Należy jednak podkreślić, iż tak rozumiana stabilizacja zatrudnienia dotyczy wyłącznie urzędników mianowanych. W przypadku urzędników umownych stosowane są ogólne zasady prawa pracy w zakresie rozwiązywania stosunków pracy z tzw. powszechną ochroną trwałości stosunku pracy na czele. Ochrona ta sprowadza się z reguły do trzech elementów: wymogu istnienia poważnych przyczyn uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę na czas nieokreślony (operowanie w szerokim zakresie m.in. klauzulami generalnymi lub zwrotami o charakterze ocennym – np. uzasadnione wypowiedzenie, ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych), kontrolę społeczną ich rozwiązywania (wymóg zasięgnięcia opinii związku zawodowego) oraz dopuszczalności drogi sądowej na wypadek sporu między pracownikiem a pracodawcą46.

Pracownicy mianowani podlegają natomiast dalej idącej ochronie, gdyż przepisy pragmatyk w miejsce ogólnych sformułowań określają zazwyczaj zamknięty katalog konkretnych zdarzeń uprawniających lub zobowiązujących pracodawcę do wypowiedzenia stosunku pracy. Zdarzeniami tymi są najczęściej: całkowita lub częściowa likwidacja danej jednostki organizacyjnej albo jej reorganizacja, połączona z niemożnością zapewnienia pracy w innej jednostce, długotrwała lub trwała niezdolność do wykonywania pracy, osiągnięcie wieku emerytalnego lub nabycie prawa do emerytury, podwójna negatywna ocena pracownicza etc.

W odniesieniu zaś do urzędników zatrudnionych na podstawie powołania wyłączone zostały w ogóle mechanizmy ochrony przed zwolnieniem z pracy.

Ad 5) Dyspozycyjność jest kolejną cechą charakteryzującą urzędnicze stosunki pracy. Jednak podobnie jak wyżej, dotyczy ona wyłącznie stosunków pracy opartych na mianowaniu47.

W stosunkach umownych zamiast dyspozycyjności mamy do czynienia z tzw. podporządkowaniem pracowniczym, które jest łagodniejszą formą zależności pracownika od pracodawcy, wyrażającą się w obowiązku pracowniczym wykonywania poleceń pracodawcy dotyczących umówionej pracy. Pracownicy mianowani, oprócz tak rozumianego podporządkowania, podlegają ponadto dalej idącej zależności od pracodawcy, zwanej właśnie dyspozycyjnością. Rozumieć przez nią należy uprawnienie pracodawcy (i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek pracownika zastosowania się do polecenia pracodawcy) do jednostronnej, trwałej lub czasowej zmiany rodzaju lub/i miejsca pracy z pominięciem elementu woli pracownika, wykraczającej poza warunki uzgodnione z pracownikiem w akcie nominacji48.

W przepisach pragmatyk pracowniczych wyodrębnić możemy następujące przejawy dyspozycyjności:

1) przeniesienie na inne stanowisko w ramach urzędu (bez ograniczeń czasowych) przez kierownika (dyrektora generalnego) urzędu;

2) przeniesienie do innego urzędu w tej samej miejscowości (bez ograniczeń czasowych);

3) przeniesienie czasowe do innego urzędu w innej miejscowości. Jest to najdalej idący przejaw dyspozycyjności w stosunkach pracy z mianowania. Z reguły ograniczony jest okres przeniesienia (np. w służbie cywilnej – nie dłuższej niż na 2 lata49) oraz liczba przeniesień (najwyżej dwa razy w czasie trwania stosunku pracy);

4) przeniesienie stałe do innego urzędu, także w innej miejscowości (w przypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji uniemożliwiającej dalsze zatrudnienie urzędnika).

Jak widać, w odniesieniu do stosunków pracy z mianowania (bo tylko ich dotyczy omawiana cecha) występuje znaczące osłabienie trwałości rodzaju i miejsca pracy. Mamy tu zatem do czynienia ze stabilizacją zatrudnienia, ale brakiem stabilizacji jego warunków. Z jednej strony, dyspozycyjność jest więc swoistą „ceną” zwiększonej stabilizacji zatrudnienia, z drugiej zaś, pozostałością po koncepcji państwa jako podmiotu zatrudniającego. W stosunkach służbowych, będących pierwowzorem dla stosunków pracy z nominacji, to właśnie państwo wraz z wyodrębnionym funkcjonalnie pionem jednostek organizacyjnych, zatrudniało funkcjonariuszy, którzy obowiązani byli pełnić służbę wobec państwa, a nie tylko w danym urzędzie.

Ad 6) Zakres obowiązków urzędniczych jest determinowany charakterem zadań ciążących na pracownikach aparatu administracyjnego. Jest on zatem najczęściej znacznie szerszy od obowiązków pracowników zatrudnionych poza administracją. Z jednej strony, mamy tu bowiem do czynienia ze wspominanym już uwikłaniem urzędników w stosunki o charakterze publicznoprawnym. Dlatego do podstawowych obowiązków urzędniczych zalicza się m.in. obowiązki: przestrzegania przepisów prawa i interesu publicznego, racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, dochowania tajemnicy ustawowo chronionej etc. Z drugiej strony, postawa urzędników powinna odzwierciedlać autorytet samego państwa, gdyż to właśnie przez pryzmat jakości kadr postrzegane jest funkcjonowanie samego państwa. Stąd z kolei bierze się rozciąganie niektórych obowiązków pracowniczych także na sferę życia prywatnego (np. obowiązek godnego zachowywania się w służbie oraz poza nią).

Ad 7) Oprócz typowych dla ogółu pracowników reżimów odpowiedzialności porządkowej i materialnej urzędnicy podlegają też szczególnemu reżimowi odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność ta jest odmianą odpowiedzialności o charakterze osobistym, a jej istota polega na powierzeniu kompetencji do orzekania kar za tzw. przewinienia dyscyplinarne podmiotom (najczęściej komisjom dyscyplinarnym) usytuowanym wewnątrz określonej struktury organizacyjnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest instytucją międzygałęziową, gdyż podlegają jej nie tylko pracownicy, ale także funkcjonariusze służbowi oraz członkowie rozmaitych korporacji (np. lekarze, pielęgniarki, adwokaci, studenci etc.). W płaszczyźnie urzędniczych stosunków pracy odpowiedzialności dyscyplinarnej podlegają niemal wyłącznie pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania (wyjątkowo umowy o pracę). Do najważniejszych zasad pracowniczej odpowiedzialności dyscyplinarnej należą:

a) pracownik odpowiada za tzw. przewinienia dyscyplinarne, czyli czyny polegające na naruszeniu kwalifikowanych obowiązków pracowniczych. Za przewinienia mniejszej wagi pracownik odpowiada według zasad uproszczonych lub zgodnie z przepisami o pracowniczej odpowiedzialności porządkowej;

b) katalog kar dyscyplinarnych jest szeroki i obejmuje przykładowo: upomnienie, naganę, pozbawienie możliwości awansowania przez określony czas, obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, obniżenie stopnia służbowego, wydalenie z pracy (które skutkuje wygaśnięciem stosunku pracy) oraz najcięższą z kar dyscyplinarnych – wydalenie z pracy połączone z zakazem wykonywania zawodu przez określony czas;

c) sprawy dyscyplinarne rozpoznają, niezależne od pracodawcy, komisje dyscyplinarne; członkowie komisji dyscyplinarnych są niezawiśli w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnego oraz nie są związani rozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu;

d) komisje dyscyplinarne prowadzą sformalizowane postępowanie wyjaśniające z udziałem rzecznika dyscyplinarnego (reprezentującego pracodawcę) i obwinionego, który ma prawo korzystać z pomocy obrońcy;

e) od prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej stronom służy odwołanie do sądu apelacyjnego.

Ad 8) Kwestia rozstrzygania sporów, a zwłaszcza dopuszczalności dla urzędników drogi sądowej, została poddana ogólnym regulacjom prawa pracy. Jednak jeszcze kilkanaście czy kilkadziesiąt lat temu uznawano ograniczenia w tym zakresie za jeden z elementów wyróżniających urzędnicze stosunki pracy, oparte głównie na mianowaniu. Wynikało to z odmiennego charakteru zatrudnienia w sferze publicznej i prywatnej. W tej drugiej zasada równorzędności stron w jej aspekcie formalnym oznaczała m.in. gwarancję prawa do sądu w razie zaistnienia sytuacji konfliktowej. W sferze stosunków służbowych, opartych na prawnej przewadze państwa nad funkcjonariuszem, kompetencję rozstrzygania sporów zachowywała właściwa władza służbowa. Obecnie ograniczenia te właściwie nie występują, w przepisach pragmatyk wyraźnie przewiduje się, iż w sprawach ze stosunku pracy urzędników właściwe są sądy pracy. Jedynie w odniesieniu do pracowników NIK zachowano właściwość sądownictwa administracyjnego w sprawach przeniesienia pracownika do innej jednostki organizacyjnej, rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem i bez wypowiedzenia. Regulacja poddawana jest krytyce50.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy istotne (modelowe) urzędniczych stosunków pracy, można wyprowadzić kilka wniosków. Po pierwsze, najważniejszym elementem dyferencjacji urzędniczych stosunków pracy jest – poza oczywiście rodzajem i charakterem zatrudniającej jednostki – podstawa nawiązania stosunku pracy. Wynika to z tego, że spora część wyróżnionych wyżej cech istotnych zatrudnienia urzędniczego dotyczy wyłącznie stosunków z nominacji (np. wzmożona stabilizacja, dyspozycyjność czy podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej).

Stosunkowo najmniej odchyleń od paradygmatu, czyli stosunku pracy regulowanego przepisami ogólnymi (Kodeksem pracy), dostrzegamy w zatrudnieniu urzędniczym na podstawie umowy o pracę. Wynika to z tego, że zasadniczy zrąb konstrukcji normatywnej tego zatrudnienia oparty jest na przepisach powszechnego prawa pracy (ocena ta dotyczy także stosunków pracy z powołania i wyboru). Stąd urzędniczy umowny stosunek pracy wykazuje szereg istotnych podobieństw, zarówno co do treści, jak i charakteru z umownym stosunkiem pracy poza urzędami. Jest to stwierdzenie istotne, gdyż stosunki umowne – jak już wyżej wspomniano – dominują w administracji publicznej.

Z kolei najwięcej odmienności wykazuje sytuacja prawna urzędników mianowanych. Co prawda, pozostając w stosunkach pracy, są uważani za pracowników w świetle przepisów prawa pracy (a nie funkcjonariuszy służbowych), niemniej w ich statusie prawnym można wyodrębnić wiele elementów występujących w stosunkach służbowych (np. mianowanie, dyspozycyjność, odpowiedzialność dyscyplinarną). Wynika to właśnie z tego, że stosunki pracy z mianowania wywodzą się wprost ze stosunków służbowych. Na gruncie ustawy o państwowej służbie cywilnej stosunki łączące urzędników z państwem miały charakter publicznoprawny, a mianowanie było kwalifikowane jako akt administracyjny, mocą którego właściwa władza powierzała osobie fizycznej uprawnienia władcze (tzw. inwestyturę) związane z piastowaniem funkcji publicznej. W tym upatrywano podstawową różnicę między stosunkami służbowymi powstającymi z mocy mianowania a prywatnoprawnymi stosunkami pracy opartymi na umowach o pracę.

Zespolenie ze sobą instytucji prawnych o charakterze publicznoprawnym, a więc mianowania i stosunku służbowego, nie rodziło problemów teoretycznych związanych z ich charakterem prawnym. Sytuacja uległa zmianie wraz z przemianowaniem stosunków zatrudnienia urzędniczego ze stosunków służbowych na stosunki pracy oraz pozostawieniem nominacyjnej podstawy ich nawiązywania. Kodeks pracy w 1975 r. usankcjonował mianowanie jako podstawę stosunku pracy. Pomimo to w doktrynie w dalszym ciągu uznawano akt mianowania za czynność o charakterze publicznoprawnym (akt administracyjny lub decyzję administracyjną), przyjmując, że może on stanowić podstawę dla stosunku pracy. Stosunek pracy z nominacji był więc uważany za odmianę stosunku administracyjnoprawnego51, za czym miało przemawiać m.in. to, że normy regulujące stosunki służbowe są normami iuris ­cogentis, mianowanie oraz decyzje o zmianie i rozwiązaniu stosunku pracy są decyzjami władczymi, uprawnienia pracownika mają charakter administracyjnoprawny, nie są więc wierzytelnościami w rozumieniu prawa cywilnego, roszczeń dochodzi się w trybie administracyjnym a nie sądowym, obowiązki pracownicze mają szerszy zakres, ponieważ są obowiązkami o charakterze administracyjnym, a nie zobowiązaniowym i wreszcie stosowane są zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej52.

Cechy te dawały państwu faktyczną i prawną przewagę nad funkcjonariuszem, a w konsekwencji oparcie stosunku służbowego na zasadzie nierównorzędności stron53.

W łagodniejszej wersji stosunki pracy z nominacji uważano za stosunki typu administracyjnoprawnego54, w odróżnieniu od klasycznego zobowiązaniowego stosunku pracy opartego na umowie o pracę.

Takiego zapatrywania doktryny początkowo nie zmieniło również upowszechnienie zawierania umów o pracę na stanowiskach urzędniczych. Z czasem jednak zaczęto dostrzegać podobieństwa sytuacji pracowników umownych i mianowanych55, przy czym całkowite zerwanie z publicznoprawnym rodowodem stosunków pracy z nominacji nastąpiło wraz z poważnymi zmianami prawa urzędniczego dokonanymi po przełomie politycznym z końca lat 80. XX w.56 Chodziło tu już nie tylko o upowszechnienie umów o pracę i faktyczną deprecjację roli mianowania, ale także o to, że całkowitemu zatarciu uległy granice delimitacji obu podstaw zatrudnienia. Nie jest ona bowiem wyznaczana obecnie za pomocą kryteriów merytorycznych, lecz ściśle formalnych. W administracji samorządowej mianowanie powoli ustępuje. W administracji rządowej objętej funkcjonowaniem służby cywilnej mianowanie stosowane jest wobec osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, które przejdą pomyślnie specjalne postępowanie konkursowe. Wiąże się ono zatem z uzyskaniem wyższego statusu zawodowego urzędnika. Wreszcie w administracji państwowej nieobjętej służbą cywilną mianowanie, co do zasady, w ogóle nie występuje. A zatem, obecnie w czynnościach o charakterze władczym uczestniczą zarówno pracownicy mianowani, jak i umowni, co oznacza że nie można w dalszym ciągu utrzymywać tezy o publicznoprawnym charakterze stosunku pracy z mianowania. Można więc stwierdzić, że konsekwencje zróżnicowania statusu urzędnika ze względu na stosowaną podstawę zatrudnienia uwidaczniają się nie w płaszczyźnie rodzaju czy jakości wykonywanych zadań, lecz jedynie odnoszą się do sfery zawodowej, a więc sfery uprawnień i obowiązków pracowniczych.

Odzwierciedleniem tego są zmiany w postrzeganiu charakteru prawnego aktu mianowania i powstających na jego podstawie stosunków pracy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż akt mianowania jest swoistego rodzaju czynnością prawa pracy, podlegającą w kwestiach nieuregulowanych w danej pragmatyce przepisom Kodeksu pracy, a nawet przepisom Kodeksu cywilnego (w zw. z art. 5 i 300 KP), a nie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego57.

Stanowisko to jest na ogół podzielane w doktrynie prawa pracy58.

W konsekwencji w sytuacji urzędników państwowych dostrzec należy dwie autonomiczne sfery: organizacyjną, związaną z realizacją zadań publicznych państwa oraz pracowniczą, na którą składa się stosunek pracy łączący urzędnika z określoną jednostką organizacyjną państwa (urzędem). Inne stanowisko prezentuje T. Kuczyński, który przyjmuje, iż stosunek pracy z mianowania obejmuje łącznie obie te sfery, stając się w ten sposób więzią prawną o podwójnym charakterze prawnym59.

Konkludując, należałoby stwierdzić, że urzędnicze stosunki pracy, bez względu na podstawę świadczenia pracy (umowa o pracę, mianowanie, wybór, powołanie), zachowują charakter zobowiązaniowy. Jednak uwikłanie urzędników w stosunki publicznoprawne o charakterze organizacyjno-prawnym nie pozostaje bez wpływu na ich sytuację prawną i model zobowiązania. Jest to sytuacja szczególna, odmienna od tej, w jakiej pozostają pracownicy poza sferą publiczną. Widać to wyraźnie zwłaszcza w odniesieniu do pracowników mianowanych, gdzie mamy do czynienia ze zmodyfikowanym – w porównaniu do umów o pracę – zobowiązaniem pracowniczym. Modyfikacja ta polega na osłabieniu lub innym ukształtowaniu niektórych mechanizmów zobowiązaniowych (większa dyspozycyjność, mniejszy zakres autonomii woli stron, szczególny reżim odpowiedzialności).

§ 4. Przyporządkowanie gałęziowe prawa urzędniczego

Prawo urzędnicze nie stanowi oddzielnej gałęzi prawa. Co prawda podział systemu prawa na gałęzie ma charakter w dużej mierze konwencjonalny, a co za tym idzie sporny, to w doktrynie nigdy grupy norm prawnych regulujących status prawny urzędników nie kwalifikowano jako osobnej gałęzi prawa. W systemach prawnych, gdzie stosunki prawne łączące obywateli z państwem lub jego jednostkami organizacyjnymi pozostają domeną prawa publicznego, normy prawa urzędniczego zaliczane są zwykle do prawa administracyjnego. Stan taki utrzymuje się w wielu krajach Europy Zachodniej, jak również miał miejsce w Polsce w okresie przed II wojną światową oraz w okresie powojennym (najpóźniej do wejścia w życie Kodeksu pracy). Oparcie stosunków urzędniczych na konstrukcjach prywatnoprawnych (umownych) powoduje z kolei zaliczenie prawa urzędniczego do prawa pracy. Taka sytuacja ma miejsce obecnie w Polsce. W związku z tym prawo urzędnicze, jako część prawa pracy, stanowi jedynie jeden z działów prawa pracy.

Zaliczenie prawa urzędniczego do prawa pracy powoduje istotne konsekwencje w zakresie stosowania prawa. Przepisy składające się na prawo urzędnicze regulują wprost stosunki pracy urzędników, natomiast w sprawach nieuregulowanych tymi przepisami stosuje się pozostałe regulacje prawa pracy. Zgodnie z art. 5 KP, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Przepis ten wyraża znaną ogólnosystemową zasadę lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisy prawa urzędniczego mają charakter szczegółowy (lex specialis), natomiast przepisy Kodeksu pracy – charakter ogólny (lex generalis). Na prawo urzędnicze składają się przepisy zawarte w ustawach szczególnych, zwanych pragmatykami (zob. szerzej rozdział 3, Nb. 215) oraz w aktach wykonawczych do tych ustaw. Niezależnie od tego należy zauważyć, że do urzędniczych stosunków pracy znajdą także zastosowanie – w sprawach nieuregulowanych w pragmatykach – inne regulacje prawa pracy.

Będąc częścią prawa pracy, do prawa urzędniczego znajdują zastosowanie przepisy prawa cywilnego