Administracyjnoprawny status cudzoziemca w Polsce ebook

Administracyjnoprawny status cudzoziemca w Polsce

Magdalena Kumela-Romańska

Stan prawny na 21 grudnia 2016 r.

Wydane przez:

Wolters Kluwer

Od czasu przełomu społeczno-politycznego w Polsce, mającego miejsce w 1989 r.1, wiele dyskusji poświęcanych jest polityce migracyjnej państw, która powinna łączyć w sobie zapewnienie dostatecznego bezpieczeństwa obywatelom z zapewnieniem cudzoziemcom warunków do integracji w obcym społeczeństwie. Celem niniejszej pracy jest pogłębienie tematyki administracyjnoprawnego statusu cudzoziemców.

Autorzy poświęcający swoją uwagę cudzoziemcom skupiają się najczęściej na opisie regulacji prawnych, z których wynikają uprawnienia i obowiązki cudzoziemców2. Wyjątek w omawianym zakresie stanowią rozważania Jana Bocia, Barbary Kowalczyk i Piotra Lisowskiego, którzy opisują i analizują położenie cudzoziemca na gruncie regulacji administracyjnoprawnych3. Uwagę zwraca także fakt, że problematyka dotycząca cudzoziemca ma interdyscyplinarny charakter. W doktrynie, co do zasady, traktowana jest jako problematyka prawnomiędzynarodowa4, w tym szczegółowo jako problematyka regulacji unijnych5. Położenie prawne cudzoziemca jest także przedstawiane przy okazji rozpatrywania postanowień międzynarodowego prawa praw człowieka6.

Niniejsza praca została poświęcona analizie położenia prawnego cudzoziemca na gruncie materialnego prawa administracyjnego. Celem tej analizy jest nie tylko wypracowanie charakterystycznych cech administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca drogą szczegółowego zbadania przypisywanych cudzoziemcom uprawnień i obowiązków, lecz także bliższe zbadanie relacji prawa administracyjnego i prawa prywatnego w kontekście położenia prawnego cudzoziemca.

Dla wykazania specyfiki regulacji dotyczącej cudzoziemców zastosowane zostało pojęcie statusu administracyjnoprawnego. Zasadności wyboru tego właśnie pojęcia zostały poświęcone rozdziały 1 i 2. Rozdział 1 przedstawia podstawowe założenia koncepcji cudzoziemca wraz ze wskazaniem, co wymaga wyjaśnienia, a także tezę pracy. W rozdziale 2 status administracyjnoprawny został odróżniony od publicznych praw podmiotowych, stosunku administracyjnoprawnego oraz sytuacji administracyjnoprawnej.

Rozdział 3 pracy poświęcony jest analizie dalszych znamion pojęcia „cudzoziemiec”, w tym wykazaniu, jak bardzo różnorodna stała się jego treść, szczególnie w związku z przemianami politycznymi w Polsce. Ponadto zawarte są w nim uwagi dotyczące wpływu rozwoju prawa migracyjnego na praktyczną przydatność pojęcia „cudzoziemiec”. W omawianym rozdziale skonstruowana jest także definicja cudzoziemca, odpowiadająca potrzebom pracy, a w jej ramach przeprowadzona została klasyfikacja cudzoziemców.

Rozdział 4 pracy zawiera szczegółową analizę treści statusu cudzoziemca na gruncie pozytywnego prawa polskiego z uwzględnieniem najistotniejszych poglądów doktryny i orzecznictwa, w tym także orzecznictwa ETPC i ETS. Ta część pracy poświęcona jest administracyjnoprawnym uprawnieniom cudzoziemca do wjazdu i przebywania na terytorium Polski oraz związanym z nimi obowiązkom. Przeanalizowane jest także administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do wykonywania pracy oraz administracyjnoprawne uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej wraz ze związanymi z nimi obowiązkami. Zbadane zostały: administracyjnoprawne uprawnienie do nabywania nieruchomości przez cudzoziemców oraz administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do przebywania z rodziną wraz ze związanymi z nimi obowiązkami. Ponadto zwrócono uwagę na administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do korzystania z pomocy społecznej oraz związane z nim obowiązki, a także administracyjnoprawne uprawnienia i obowiązki cudzoziemca-naukowca oraz administracyjnoprawne uprawnienia do kontynuowania lub podjęcia nauki na terytorium Polski oraz związane z tym obowiązki.

W zakończeniu pracy zostały rozwinięte te elementy tezy, które nie mają znaczenia uzasadniającego ich omówienie we wcześniejszych częściach. W tym miejscu przedstawione zostało także ogólniejsze znaczenie postawionej w pracy tezy.

Zawarte w niniejszej pracy rozważania dotyczące cudzoziemca zostaną ograniczone do cudzoziemców – osób fizycznych. Warto podkreślić, że pojęcie osoby fizycznej jest wcześniejsze od koncepcji normy prawnej, a zatem nie jest tworzone, lecz jedynie uznawane przez prawo. Normy prawa administracyjnego określają materialnoprawne położenie osób fizycznych przez określenie ich uprawnień lub obowiązków. W najbardziej podstawowym ujęciu cudzoziemca charakteryzuje to, że jest pozbawiony tej szczególnej więzi prawnej z państwem, którą jest obywatelstwo. Tym samym nasuwa się pytanie, jaka więź prawna powstaje w to miejsce, albo ewentualnie – jaka powinna powstać? Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, co cudzoziemiec może przeciwstawić organom reprezentującym państwo, którego obywatelstwa nie posiada.

Odpowiedź na postawione pytanie stała się oczywista wraz z rozwojem koncepcji praw człowieka. Biorąc pod uwagę fundamentalne znaczenie tych praw dla kształtowania się administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca w Polsce, uzasadnione wydaje się przedstawienie ich krótkiego, a zarazem uproszczonego rysu historycznego.

Aż do zakończenia II wojny światowej nie istniał system międzynarodowej ochrony praw człowieka. Nie oznacza to oczywiście, że nie istniały prawa człowieka. Ich idea była rozwijana na gruncie prawa krajowego: w Wielkiej Brytanii (Magna Charta Libertatum z 1215 r., Habeas Corpus Act z 1679 r., Bill of Rights z 1789 r.), w Stanach Zjednoczonych (Amerykańska Karta Praw z 1791 r.), we Francji (Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.) czy w Polsce (Konstytucja z 3 maja 1791 r.)7. Dopiero powołanie Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Europy przyczyniło się do rozwinięcia pełniejszego systemu ochrony praw człowieka. W ramach tego systemu można wyróżnić system o charakterze uniwersalnym oraz systemy o charakterze regionalnym8.

System uniwersalny tworzy międzynarodowe prawo praw człowieka9 i związany jest z ONZ (Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych10, Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych11 i szereg innych umów międzynarodowych, w tym konwencji zapewniających ochronę poszczególnym grupom jednostek). Natomiast systemy regionalne w Europie tworzone są: w ramach działalności Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Unii Europejskiej. W podstawowym zarysie katalog praw człowieka powstał w latach 50. i 60. XX wieku. Z tego zakresu najważniejsze międzynarodowe akty prawne odnoszące się do uchodźców (Konwencja genewska o statusie uchodźców, Protokół nowojorski) zostały ratyfikowane przez Polskę dopiero w latach 90. XX w.

Nie można pominąć kwestii, że regionalny europejski system ochrony praw człowieka rozwijał się początkowo w ramach Rady Europy, podczas gdy w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a następnie Wspólnot Europejskich, rozwijana była współpraca o charakterze ekonomicznym. W literaturze zaznacza się jednak, że od samego początku powstania idei utworzenia Unii Europejskiej (w latach 70. XX w.12) było jasne, że integracja europejska musi obejmować pielęgnację wspólnych wartości także o charakterze niematerialnym. Postępujący proces integracyjny potwierdził tylko realną możliwość naruszenia praw jednostki na gruncie prawa wspólnotowego13.

Należy się zgodzić z prezentowanym w literaturze stanowiskiem, że obecnie w Unii Europejskiej standardy w zakresie ochrony praw człowieka wyznaczają zarówno EKPC, jak i KPP14.

Warto podkreślić, że prawa podstawowe rozwinęły się w porządku wspólnotowym jako prawo sędziowskie15. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej), rozstrzygając sprawy dotyczące praw człowieka, początkowo odwoływał się do wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, a dopiero od 1975 r. wprost do EKPC16. Trybunał zastrzegł jednak, że nie jest właściwy w sprawach dotyczących praw człowieka i nieznajdujących jednocześnie oparcia w prawie wspólnotowym17.

Z czasem fundamentalne znaczenie praw człowieka dla europejskiego porządku prawnego było podkreślane przez umieszczanie stosownych regulacji w traktatach. W preambule do Jednolitego Aktu Europejskiego18 nawiązano do koncepcji demokracji, budowanej w oparciu o prawa podstawowe uznane w konstytucjach i ustawach państw członkowskich, EKPC oraz w EKS19.

Podobnie w Traktacie o Unii Europejskiej podpisanym w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r. zostały przywołane prawa podstawowe, a ich poszanowanie uczyniono jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego20. Najbardziej wyraźnym przejawem tej tendencji była proklamacja KPP dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei.

Karta Praw Podstawowych miała początkowo status deklaracji moralności europejskiej i nie niosła bezpośrednich konsekwencji prawnych. Jednak od chwili wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego21 uzyskała status prawnie obowiązującego unijnego aktu prawnego (unijne prawo pierwotne)22. Oznacza to, że KPP związane są państwa członkowskie Unii Europejskiej w zakresie, w jakim wykonują prawo Unii.

Dla orzecznictwa ETS powyższe posiada taką konsekwencję, iż sądy krajowe będą mogły kierować pytania prejudycjalne, dotyczące wykładni regulacji zawartych w KPP, a ETS będzie mógł dokonywać kontroli ważności aktów prawa wtórnego pod kątem zgodności z regulacjami KPP.

Kolejnym etapem na drodze wzmacniania ochrony praw człowieka w ramach Unii wydawało się rozpoczęcie prcedury akcesji do EKPC. W doktrynie podnoszono, że włączenie KPP do prawa pierwotnego Unii oraz przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC to procesy ściśle ze sobą związane i wzajemnie się uzupełniające23. Głoszono, że przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC przyczyni się do wzrostu autorytetu samej Unii Europejskiej24. Prognozowano tak między innymi dlatego, że ochrona praw człowieka, zapewn iana do tej pory w ramach Unii Europejskiej, byłaby uzupełniona przez bezpośrednie stosowanie przepisów EKPC25. Podkreślano także, że sama koncepcja obywatelstwa Unii stanowi konsekwencję rozwoju ochrony praw człowieka we Wspólnotach Europejskich26.

Prawne podstawy przystąpienia Unii do EKPC umożliwił Traktat Lizboński, który wprowadził stosowne regulacje do TUE27. Zagadnieniu temu poświęcony został także Protokół nr 8, dołączony do Traktatu z Lizbony. Po trzech latach negocjacji prowadzonych pomiędzy Komitetem Sterującym Praw Człowieka Rady Europy (Komitet CDDH) a Komisją Europejską został opracowany tekst porozumienia akcesyjnego. Następnym etapem przystąpienia UE do EKPC było uzyskanie opinii ETS co do zgodności porozumienia z postanowieniami Traktatów. 18 grudnia 2014 r. ETS wydał opinię 2/1328, która faktyczne zablokowała proces akcesji.

Już J. Jaskiernia zauważył, że przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC29, spowodowałoby powstanie „dwupoziomowego” systemu ochrony praw człowieka, w ramach którego ETS będzie sprawował kontrolę wewnątrzunijną, a ETPC kontrolę zewnętrzną, subsydiarną, w oparciu o EKPC. Tak rozumiany dwupoziomowy system ochrony praw człowieka w Europie istnieje już jednak właściwie od 1969 r. Wtedy właśnie zostało wydane orzeczenie ETS 26/69 Stauder vs. Stadt Ulm, w którym stwierdzono, że na gruncie regulacji prawa wspólnotowego również obowiązują prawa człowieka i są chronione przez ETS30. Należy zatem stwierdzić, że ochrona prawa człowieka w ramach Unii Europejskiej została uznana za niewystarczającą, gdy występowała w formie kazuistycznych rozstrzygnięć ETS, stąd koncepcja stworzenia całościowego katalogu praw w postaci KPP31. Jednak dwupoziomowość ma też inny aspekt. Sądy najwyższe i trybunały konstytucyjne państw-stron EKPC uznają nad sobą jurysdykcję ETPC. Wydaje się, że ETS w opinii 2/13 wyraził – oprócz innych zastrzeżeń32 - swoją niechęć do takiego podporządkowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, a także pamiętając, że podstawowym zadaniem tej pracy jest przedstawienie administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca w Polsce, zasadne wydaje się oparcie dotyczących go rozważań o europejski system ochrony praw człowieka.

Wracając do głównego nurtu rozważań dotyczących administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca, warto w tym miejscu przytoczyć słowa T. Jasudowicza, według którego „kategorialnie prawa człowieka są pierwotne w stosunku do państwa i jego urządzeń państwowych i muszą być przez państwo uwzględniane we wszelkiej działalności (...)”33. Nasuwa się zatem pytanie o to, jak dalece prawa człowieka mogą wpłynąć na publicznoprawne uprawnienia i obowiązki cudzoziemca. R. Kuźniar zauważa, że „niekoniecznie każde nowe prawo jest postępem w sferze praw człowieka”, gdyż rozbudowanie katalogu praw prowadzi do równoległego rozbudowania katalogu obowiązków państwa, polegających na zapewnieniu ochrony tym prawom. Autor wyraża także obawę, że rosnąca liczba praw zaliczanych do praw człowieka świadczy o oderwaniu koncepcji praw człowieka od podstawowych wartości społecznych, takich jak wypracowane przez moralność, filozofię czy chrześcijaństwo34.

W omawianym zakresie przydatne jest odwołanie się do granic praw człowieka, istniejących dla szczególnej grupy obywateli, którą stanowią mniejszości narodowe. Zgodnie z wolą ustawodawcy od innych obywateli odróżnia ich w szczególności dążenie do zachowania swojego języka, kultury lub tradycji, a także świadomość własnej historycznej wspólnoty narodowej oraz dążenie do jej wyrażania i ochrony35. Wymienione cechy mniejszości narodowych są charakterystyczne także dla cudzoziemców.

R. Kuźniar stwierdza, że „w odniesieniu do kształtowania położenia prawnego mniejszości narodowych granicę praw człowieka wyznacza zakaz działań godzących w suwerenność i integralność terytorialną kraju zamieszkiwania”36. Wydaje się, że w odniesieniu do wpływu praw człowieka na prawa i obowiązki cudzoziemca granica ta wyznaczona jest jeszcze wyraźniej. Z jednej strony, przebiega ona w miejscu wyznaczonym przez R. Kuźniara dla mniejszości narodowych. Z drugiej jednak strony, granicę wyznaczają obowiązki o charakterze pozytywnym, jak na przykład obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne, które odnoszą się wyłącznie do obywatela37.

Na gruncie międzynarodowym obowiązek wierności wobec własnego państwa odpowiada stwierdzeniu, że państwo, na terenie którego przebywa cudzoziemiec, nie może żądać od niego postępowania sprzecznego z wiernością wobec własnego państwa38.

Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy wyznaczenie zakresu dla regulacji uprawnień i obowiązków cudzoziemca drogą praw człowieka wyklucza ten zakres spod regulacji przez prawo administracyjne. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że prawa człowieka wywodzą się z regulacji krajowych krajów demokratycznych, ale obecnie rozwijają się w ramach międzynarodowego prawa praw człowieka39.

Podstawową zasadą, jaką wyraża EKPC, jest solidarność, rozumiana jako zobowiązanie się państw-stron EKPC do zabezpieczenia efektywnej ochrony praw wymienionych w Konwencji na gruncie wewnętrznego porządku prawnego40. Chodzi w szczególności o środki ochrony sądowej, gwarantujące niezawisłość, bezstronność i pełne gwarancje procesowe41. Trzeba jednak mieć na uwadze, że człowiek wyposażony w prawa człowieka musi egzystować w społeczeństwie, co prowadzi do wniosku, że występują sytuacje, gdy prawa jednego człowieka muszą zostać ograniczone ze względu na prawa innych, w tym także „szerszych społeczności”42. W doktrynie podkreśla się także, że „związki i wzajemne zależności pomiędzy poszczególnymi prawami jednostki implikują potrzebę (...) określenia ich granic”43. Nie ulega wątpliwości, że wspomniane ograniczenia, ze względu na ich znaczenie dla społeczeństwa danego państwa, będą mogły być wprowadzane drogą regulacji administracyjnoprawnych.

Konsekwentnie do tego, co zostało wcześniej stwierdzone, podstaw do ograniczania praw człowieka należy szukać w regulacjach prawa międzynarodowego, w szczególności w ramach klauzul limitacyjnych44 i derogacyjnych45. Niezbędne jest znalezienie ogólnych zasad obowiązujących w zakresie administracyjnoprawnej regulacji statusu cudzoziemca. Z tego punktu widzenia szczególnego znaczenia nabiera fakt, że orzecznictwo ETPC stanowi próbę wyważenia z jednej strony odpowiedniej ochrony praw człowieka, a z drugiej – uzasadnionego prawa organów administracji publicznej do wkraczania w sferę tych praw.

W odniesieniu do administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca spośród praw chronionych przez EKPC podstawowe znaczenie mają zaliczane w doktrynie46 do praw o charakterze względnym: poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego47 oraz prawo swobodnego poruszania się48.

W omawianym kontekście na gruncie orzecznictwa ETPC należy podkreślić, że nie został wprowadzony ogólny zakaz wkraczania przez organy administracji publicznej państw-stron EKPC w sferę praw podmiotowych jednostek (praw człowieka) i istnieje w tym zakresie margines oceny, z którego organy administracyjne mogą korzystać49. Bardzo istotny jest także fakt, że wspomniany margines oceny nie ma stałego zakresu i zależy każdorazowo od wartości, które pozostają w kolizji. Co do zasady, gdy chodzi o szczególnie istotne wartości dotyczące istnienia osoby fizycznej, jej tożsamości, zakres marginesu oceny organu administracji publicznej jest bardziej ograniczony50.

W doktrynie także podkreśla się, że w odniesieniu do ograniczania praw człowieka ani na gruncie nauki prawa, ani w aktach prawnych czy w orzecznictwie nie doszło do wypracowania usystematyzowanych zasad i poglądów o ogólnym charakterze, które byłyby powszechnie przyjęte i zaakceptowane51.

Z jednej strony, trzeba się zgodzić ze stwierdzeniem, że celem wprowadzenia marginesu oceny państwa jest wykluczenie tworzenia schematycznych rozwiązań europejskich, tam gdzie lepiej jest pozostawić wielorakość rozwiązań, uwzględniających różnice w kulturze i tradycji poszczególnych państw52. Z drugiej jednak strony ocena wspomnianych różnic kulturowych musi być dokonywana ze szczególną ostrożnością53. Warunkiem właściwego funkcjonowania systemu ochrony praw człowieka jest przyjęcie zasady uniwersalizmu tych praw54, bez której mogłoby dojść do zbyt dalekiego uzależnienia dotyczącej ich ochrony od kultury i standardów moralnych przyjmowanych w różnych społeczeństwach. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do możliwości rozszerzenia marginesu oceny tak dalece, że w niektórych przypadkach ochrona praw człowieka byłaby faktycznie pozbawiona kontroli ETPC.

Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że zadaniem regulacji prawa administracyjnego jest nadawanie cudzoziemcowi administracyjnoprawnego statusu przy uwzględnieniu uniwersalnych wolności i praw jednostki oraz interesu publicznego55, w granicach marginesu oceny podlegającego kontroli ETPC, która odnosi się zarówno do prawa, jak i do stosujących to prawo, włączając decyzje wydane przez niezawisłe sądy56.

Nie można pominąć wyrażonego w doktrynie poglądu, zgodnie z którym rozwój praw człowieka oraz uznanie ich charakteru praw przyrodzonych prowadzi do zrównywania administracyjnoprawnego statusu cudzoziemców i obywateli57. Z tego stwierdzenia wynika przede wszystkim, że pozostając na gruncie regulacji praw człowieka, nie uda się wypracować znamion statusu cudzoziemca. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w sytuacjach, gdy brak respektowania praw człowieka skutkuje uruchomieniem instytucji ochrony publicznoprawnej.

Wyrazem przywołanej ochrony są kwalifikowane formy ochrony praw człowieka pod postaciami: nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej, udzielenia azylu lub udzielenia ochrony czasowej58. Tę samą funkcję pełnią: zgoda na pobyt tolerowany oraz zgoda na pobyt ze względów humanitarnych, mimo że przez ustawodawcę nie są zaliczane do form ochrony publicznoprawnej59.

Generalnie trzeba stwierdzić, że obowiązek udzielania ochrony publicznoprawnej wynika z prawa międzynarodowego60. Prawo wewnętrzne przewiduje szczegółowe zasady udzielania różnych postaci ochrony publicznoprawnej oraz procedurę udzielania wspomnianej ochrony. Powyższe w sposób istotny modyfikuje fundamentalną zasadę każdego współczesnego państwa, zgodnie z którą pod ochroną państwa pozostają obywatele. Udzielenie publicznoprawnej ochrony cudzoziemcom skutkuje nadaniem im administracyjnoprawnego statusu, który tylko w szczegółach różni się od położenia prawnego obywatela. Należy zatem stwierdzić, że wraz z rozwojem praw człowieka zniknął dychotomiczny podział na kategorię obywateli, którym można było przeciwstawić jednolitą kategorię cudzoziemców, wyróżnionych ze względu na wspólną cechę w postaci braku obywatelstwa krajowego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wszyscy cudzoziemcy, którym udzielono publicznoprawnej ochrony, stanowią szczególną kategorię cudzoziemca i z tego powodu nie można ich traktować jako reprezentatywnej grupy wyposażonej przez prawo administracyjne w charakterystyczne cechy statusu cudzoziemca.

Zadanie polegające na przedstawieniu administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca w Polsce opiera się na przestawieniu regulacji prawa materialnego, które tworzą położenie prawne szczególnej kategorii osoby fizycznej. Aby móc wypracować cechy charakterystyczne wyłącznie dla cudzoziemca, należy poszukiwać regulacji prawnych, które różnicują położenie obywatela i cudzoziemca. Z poczynionych wyżej wywodów wynika, że w państwach demokratycznych model publicznoprawnej regulacji położenia prawnego jednostek jest wypracowywany pod silnym wpływem regulacji międzynarodowych z zakresu praw człowieka.

Prawa człowieka określone w EKPC należą do prawa europejskiego sensu largo, natomiast prawo unijne zaliczane jest do prawa europejskiego senstu stricto61. Już na gruncie Traktatu o Unii Europejskiej, podpisanego w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r., „uchodźstwo” i „migracja” zaliczone były do III filaru, co stanowiło wyraz „instytucjonalizacji międzyrządowej współpracy”62. Od czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego63 problematyka wizowa, azylu i imigracji została objęta współpracą o charakterze wspólnotowym. Jest to fakt podnoszący rangę problemu w sposób niebagatelny, gdyż wcześniej cudzoziemców (a dokładnie problemów migracji) dotyczyły akty prawne, które nie były aktami Unii Europejskiej64. Traktat Amsterdamski spowodował także włączenie do prawa Unii Europejskiej acquis Schengen przez załączenie do Traktatu, ustanawiającego Wspólnotę Europejską, protokołu w sprawie dorobku prawnego Schengen65 w ramy Unii Europejskiej. Organom administracji publicznej nie został pozostawiony żaden margines oceny.

Stosowanie prawa unijnego opiera się na zasadach pierwszeństwa, bezpośredniego skutku oraz bezpośredniego stosowania (obowiązywania) prawa unijnego66, które zostały wypracowane na gruncie orzecznictwa ETS.

Regulacje, nawiązujące do pierwotnego celu integracji europejskiej, czyli stworzenia „wewnętrznego” europejskiego rynku, narzucają konkretną treść materialnemu prawu administracyjnemu, przybierając formę rozporządzeń67. Częściej jednak, w odniesieniu do treści administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca, rozwiązania unijne wskazują pożądany cel, natomiast władzy ustawodawczej państwa został pozostawiony wybór sposobu jego realizacji. Dyrektywy określają bowiem w szczególności zasady dotyczące prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich cudzoziemców-obywateli Unii, Norwegii, Islandii, Lichtensteinu i Szwajcarii, a także członków ich rodzin68, szczególne zasady legalizacji pobytu dla cudzoziemców-członków rodziny69, status rezydenta długoterminowego UE70, kwestie dotyczące odbywania studiów71, zasady korzystania z prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii zamieszkałych w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami72.

W odniesieniu do kwestii udzielania ochrony publicznoprawnej przez państwa członkowskie zasadą jest regulacja w formie dyrektyw73. Wyjątek stanowi kwestia udzielania azylu, która jest uregulowana zarówno w rozporządzeniach, jak i w dyrektywach74.

Generalnie na gruncie prawa unijnego cudzoziemcy dzieleni są na dwie rozłączne kategorie. Pierwsza z nich obejmuje obywateli Unii, druga obejmuje obywateli państw trzecich (w której osobną kategorię stanowią cudzoziemcy, będący członkami rodzin obywatela Unii oraz cudzoziemcy-obywatele państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nienależących do Unii, a także obywatele Szwajcarii wraz z cudzoziemcami-członkami ich rodzin).

W odniesieniu do obywateli Unii Traktat o Unii Europejskiej75 i Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej kładą nacisk na ich równe traktowanie. Wyraźnie przewidziany został zakaz dyskryminacji ze względu na posiadane obywatelstwo76. Status obywateli Unii wyznaczany jest przez cele o charakterze ogólnoeuropejskim, takie jak: realizacja zasady swobodnego przepływu pracowników, usług, wolność przedsiębiorczości, ułatwienie migracji naukowców czy promowanie Europy jako ośrodka uniwersyteckiego. Tym samym trzeba podkreślić, że prawo unijne ingeruje w istotny sposób w treść administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca. W konsekwencji cudzoziemcom – obywatelom Unii przyznawany jest szczególny administracyjnoprawny status i stanowi to podstawę do zaliczenia ich do szczególnej kategorii cudzoziemców, co zostanie szczegółowo omówione w rozdziale 3 niniejszej pracy.

Należy także zauważyć, że regulacje unijne mają wpływ na administracyjnoprawny status obywateli państw trzecich przez nałożenie na państwa członkowskie obowiązku wyróżnienia statusu cudzoziemca, który przez określony czas pobytu na terytorium jednego z państw członkowskich Unii podporządkowywał się bez zastrzeżeń regulacjom jego prawa wewnętrznego (status rezydenta długoterminowego UE).

Regulacje unijne doprowadziły ponadto do wprowadzenia do polskiego prawa migracyjnego instytucji łączenia rodzin oraz zasady zwalczania małżeństw koniunkturalnych. Skutkiem tego na gruncie regulacji prawa administracyjnego więzom rodzinnym nadano szczególne znaczenie i poddano je kontroli organów administracji publicznej.

Z powyższego wynika, iż regulacje unijne wpływają nie tylko na kształt statusu cudzoziemców-obywateli Unii oraz członków ich rodzin, ale także w szerokim zakresie na status cudzoziemców-obywateli państw, niebędących członkami Unii Europejskiej. Z tego powodu celowe jest, aby wpływ regulacji unijnych na status cudzoziemca był w niniejszej pracy przedstawiony w poszczególnych jej częściach, poświęconych całościowo konkretnym uprawnieniom i obowiązkom, składającym się na całość administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca.

Z kolei zrównywanie uprawnień i obowiązków cudzoziemców-obywateli Unii z obywatelskimi wymaga ich analizy w celu oceny zjawiska obejmowania cudzoziemców prawami zastrzeżonymi przez konstytucję dla obywateli. W tym kontekście w szczególności zbadania wymagają, istniejące w ramach administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca, uprawnienia o charakterze politycznym. Pozostaje także do przeanalizowania problem, jakie konsekwencje wypływają z nadania obywatelstwa Unii dla osób fizycznych, a w szczególności istotne jest ustalenie relacji pojęć „obywatel Unii” – „cudzoziemiec”.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez A. Bodnara, że kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest rozróżnienie pojęć nationality i citizenship77. Zgodnie z regulacjami Traktatu o Unii Europejskiej78 oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej79 ustanowione zostało obywatelstwo Unii w rozumieniu citizenship, które w przeciwieństwie do nationality stanowi o przynależności do wspólnoty politycznej, która nie jest państwem. Według autora przynależność do wspólnoty politycznej obejmuje stosunki między obywatelem a wspólnotą, tj. katalog praw i obowiązków obywatela oraz stosunki między obywatelami, którzy tworzą wspólnotę przez posiadanie tej samej tożsamości politycznej i przywiązania do wspólnoty. C. Mik podkreśla jednak, że w sensie funkcjonalnym obywatelstwo europejskie nie różni się jakościowo od obywatelstwa państwowego80. Zasygnalizowany problem zostanie szczegółowo przedstawiony w Rozdziale 3, w ramach rozważań dotyczących rozszerzania uprawnień obywatelskich na cudzoziemców oraz kwestii ogólnego znaczenia pojęcia obywatelstwa Unii.

Poszukując właściwej płaszczyzny, potrzebnej do wypracowania cech szczególnych wyłącznie dla cudzoziemców, należy wykluczyć możliwość jej znalezienia na gruncie szeroko rozumianego prawa prywatnego, ze względu na obowiązującą tam zasadę równości podmiotów.

Bezprzedmiotowe byłoby także poszukiwanie płaszczyzny porównawczej na gruncie regulacji prawa karnego. Nie zostały utworzone szczególne zasady odpowiedzialności karnej dla cudzoziemców i w konsekwencji za dokonane czyny niedozwolone odpowiadają oni tak jak obywatele81.

Pozostaje zatem do zbadania, pod względem przydatności dla realizacji założonego celu, płaszczyzna prawa publicznego, w szczególności prawa konstytucyjnego i administracyjnego. Można znaleźć regulacje konstytucji i prawa administracyjnego, określające uprawnienia i obowiązki osób fizycznych, które są uzależnione od istnienia szczególnej więzi z państwem, jaką jest obywatelstwo.

Analiza materialnoprawnych regulacji, tworzących status obywatela na gruncie regulacji konstytucyjnych, prowadzi do wniosku, że pojęcie obywatelstwa nie jest już wystarczającym narzędziem do odróżnienia statusu obywatela i cudzoziemca. Warto jednak podkreślić, że obywatelstwo rozumiane jako przynależność do państwa zawsze będzie stanowić punkt wyjścia do porównywania administracyjnoprawnych statusów różnych osób fizycznych, choćby nawet tylko w celu wykluczenia zarzutu dyskryminacji ze względu na istnienie więzi prawnej z państwem lub jej brak.

Podjęcie próby zrekonstruowania pojęcia „cudzoziemiec” na gruncie regulacji konstytucyjnej stanowi jedno z najważniejszych zadań niniejszej pracy. Na gruncie prawa wewnętrznego podstawę do władczego wkraczania w sferę praw człowieka stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierający zamknięty i niepodlegający interpretacji rozszerzającej82 katalog warunków, które muszą zostać spełnione, aby ograniczenia praw człowieka można było uznać za legalne.

Z regulacji konstytucyjnej wynika przede wszystkim, że ograniczaniu może podlegać korzystanie z wolności i praw oraz że ustalenie granic dla konstytucyjnych wolności i praw spoczywa na ustawodawcy. Według TK wymóg ten powinno się odczytywać także jako obowiązek stworzenia regulacji o odpowiednio szczegółowym charakterze, co wyklucza możliwość tworzenia norm o charakterze blankietowym83. Ponadto ustawodawca nie może naruszyć istoty wolności i praw.

B. Banaszak podkreśla, że w nauce prawa konstytucyjnego brak jest jednolitych poglądów dotyczących definicji istoty wolności i praw84. Pomocna w tym zakresie okazuje się analiza orzeczeń TK, która prowadzi do wniosku, że istota wolności i praw jest zmienna, a ustalenie jej znaczenia następuje każdorazowo dla konkretnego przypadku85.

Należy się także zgodzić z twierdzeniem, że istnieje możliwość wyznaczenia „minimalnej treści” każdego konstytucyjnego prawa. Stwierdzenie braku tego minimum oznacza naruszenie prawa86.

Kolejnym konstytucyjnym wymogiem, uzasadniającym legalność ingerencji organów administracji publicznej w sferę praw człowieka, jest obowiązek kierowania się zasadą proporcjonalności, czyli każdorazowego sprawdzania, czy ingerencja nie jest zbyt daleko idąca87.

J. Oniszczuk zwraca uwagę, że na gruncie orzecznictwa TK proporcjonalność w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wyraża się jako relacja konieczności ingerencji88, założonego celu oraz adekwatności poświęcanego dobra do wartości, która ma zostać osiągnięta89. W omawianym kontekście L. Garlicki podkreśla istnienie zasługującej na aprobatę zbieżności materialnej w ujęciu klauzul ograniczających w Konstytucji RP i EKPC90.

Ze względu na fundamentalne znaczenie regulacji dotyczącej wolności, praw i obowiązków jednostki zawartej w konstytucji dla konstrukcji administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca zostanie ona szczegółowo przedstawiona w osobnym rozdziale. Wystarczy pozostać jedynie przy stwierdzeniu, że obecnie konstytucyjny status cudzoziemca i obywatela zostały skonstruowane jako, co do zasady, równe. Dla odróżnienia statusu cudzoziemca i obywatela potrzebne jest zatem znalezienie innej, wspólnej płaszczyzny.

Zadaniem niniejszej pracy będzie dowiedzenie, że taką płaszczyznę stanowią regulacje materialnego prawa administracyjnego, gdzie położenie osób fizycznych jest różnicowane między innymi właśnie ze względu na posiadanie polskiego obywatelstwa lub jego brak. W ramach podmiotowości administracyjnoprawnej inne uprawnienia i obowiązki są nadawane obywatelom, a inne cudzoziemcom. Uogólniając podstawowe założenia dla wskazania konstytutywnych elementów administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca, trzeba stwierdzić, że pozostając regulacjami o charakterze krajowym, tworzące go regulacje nie mogą naruszać standardów wyznaczonych przez prawo międzynarodowe dla praw człowieka (o czym była mowa już wcześniej) i jednocześnie muszą być zgodne z regulacjami prawnymi tworzonymi w ramach Unii Europejskiej.

Wybór prawa administracyjnego jako płaszczyzny dla badania położenia prawnego cudzoziemca pociąga za sobą konieczność wyboru pojęcia, które pozwoli na całościową analizę uprawnień i obowiązków cudzoziemców. Nauka prawa administracyjnego posługuje się wieloma pojęciami, spośród których do niniejszej pracy wybrano status administracyjnoprawny. Określenie wszystkich jego specyficznych cech wymaga dokonania szczegółowej analizy pojęć, służących do określania materialnoprawnego położenia jednostek na gruncie prawa administracyjnego. Należy tylko zaznaczyć, że status administracyjnoprawny stanowi zbiór uprawnień i obowiązków przewidywanych przez administracyjne prawo materialne dla abstrakcyjnie określonego podmiotu. Przedstawienie statusu administracyjnoprawnego wybranego podmiotu jest tym samym całkowicie niezależnie od zaistnienia jakiegoś stanu faktycznego. Warto także podkreślić, że uprawnienia i obowiązki, będące treścią statusu administracyjnoprawnego, są rozpatrywane w oderwaniu od uprawnień i obowiązków innych podmiotów prawa. Posługiwanie się pojęciem statusu administracyjnoprawnego pozwala na stworzenie pełnego obrazu prawnego położenia wyizolowanego podmiotu.

Cała koncepcja administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca, która stanowi przedmiot niniejszej pracy, oparta jest na podstawowym założeniu, że źródłem praw podmiotowych jest prawo prywatne. Metoda działania prawa administracyjnego polega na wkraczaniu w tę sferę dla ograniczania praw podmiotowych ze względu na interes publiczny. Konsekwentnie w niniejszej pracy stosowane jest pojęcie: administracyjnoprawne uprawnienie do wjazdu i przebywania, gdyż zamieszkanie należy do sfery prawa prywatnego. Podobnie – pojęcie: administracyjnoprawne uprawnienie do pracy i administracyjnoprawne uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż prawo do pracy stanowi przedmiot regulacji odrębnej gałęzi prawa, a prowadzenie działalności gospodarczej należy w ogóle do sfery swobód człowieka. Administracyjnoprawne uprawnienie do nabywania nieruchomości jest wyrazem wkraczania prawa administracyjnego w zakres prawa własności i użytkowania wieczystego. Z kolei administracyjnoprawne uprawnienie do przebywania z rodziną odzwierciedla ingerencję prawa administracyjnego w sferę prawa do życia rodzinnego i prywatnego.

Administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej, administracyjnoprawne uprawnienia cudzoziemca-naukowca oraz administracyjnoprawne uprawnienie do kontynuowania lub podjęcia nauki na terytorium Polski w stosunku do wyżej wymienionych mają wyjątkowy charakter. Ich źródło oraz treść ustanawiają regulacje prawa administracyjnego. Omówienie także tych uprawnień ma istotne znaczenie dla przedstawienia pełnego administracyjnoprawnego położenia cudzoziemca.

Powyższe rozważania prowadzą do tezy, że dla odróżnienia cudzoziemca od obywatela kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, że obywatelstwo stwarza domniemanie na rzecz uprawnień i obowiązków jednostki, mające wyrażać jej przynależność do państwa w sferze wykonywania władzy publicznej, natomiast udział cudzoziemca w obrocie prywatnoprawnym zawsze jest uzależniony od istnienia, w ramach jego administracyjnoprawnego statusu, stosownych administracyjnoprawnych uprawnień i związanych z nimi obowiązków.

W związku z faktem, że na gruncie materialnoprawnych regulacji prawa administracyjnego przestało być możliwe wypracowanie jednolitego statusu cudzoziemca w Polsce, wskazanie właściwego znaczenia powyższej tezy będzie możliwe dopiero po wyprowadzeniu definicji cudzoziemca, która odpowiada potrzebom niniejszej pracy oraz po dokonaniu w jej ramach klasyfikacji cudzoziemców, polegającej na wyróżnieniu kategorii podstawowej i kategorii szczególnych.

Można tylko ogólnie stwierdzić, że wyróżnienie kategorii podstawowej cudzoziemców uzasadnione jest domniemaniem, że prawo prywatne znajduje do nich zastosowanie; z takim jednak zastrzeżeniem, że prawo publiczne ogranicza zastosowanie prawa prywatnego w szczegółowo określonych przypadkach, które są uzasadnione potrzebą obejmowania cudzoziemców dalej idącym władztwem niż własnych obywateli. Natomiast wyróżnienie kategorii szczególnych cudzoziemców uzasadnione jest domniemaniem, że tylko wyjątkowo możliwe jest ich obejmowanie dalej idącym władztwem prawa publicznego, wyrażającym się ograniczaniem możliwości zastosowania wobec nich prawa prywatnego w szczegółowo określonych przypadkach.

Należy także zaznaczyć, że ogólne zastosowanie prawa publicznego, zarówno w stosunku do obywateli, jak i cudzoziemców, następuje zawsze, gdy jest to potrzebne dla zapewnienia porządku, bezpieczeństwa jednostki albo odwrócenia lub zmniejszenia zagrożeń.

W swojej zasadniczej części przedstawiona wyżej teza jest oparta na założeniu, że „administracyjnoprawny status jednostek zawsze wyklucza lub ogranicza w dziedzinach objętych regulacją ich swobodę działania”91. Jednakże w odniesieniu do cudzoziemców, zaliczanych do kategorii podstawowej, szczegółowość regulacji administracyjnoprawnej sprawia i to, że w odniesieniu do prawa prywatnego prawo administracyjne ogranicza możliwość bycia podmiotem wolności i praw podmiotowych prywatnoprawnych, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym, pozostawiając w zakresie prywatnoprawnej regulacji zakres i treść wolności, a także praw podmiotowych. Na gruncie prawa administracyjnego dochodzi do ciągłego rozgraniczania między ochroną interesu państwa a interesem cudzoziemca.

Sprawa granic suwerenności decyzji państwa, w odniesieniu do legalizacji pobytu cudzoziemców, łączy się ściśle z uprawnieniami do wjazdu i przebywania na terytorium Polski oraz związanymi z nimi obowiązkami. Wspomniane uprawnienia są natomiast powiązane z potrzebą odróżnienia uprawnień do wjazdu i przebywania na terytorium Polski od zamieszkiwania na terytorium naszego państwa. Niezbędne jest także wyróżnienie administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca-mieszkańca gminy.

Administracyjnoprawne uprawnienie do wykonywania pracy musi zostać poddane analizie przede wszystkim jako forma reglamentacji wolności pracy. Uwagi potrzebuje także problematyka wpływu nielegalnego wykonywania pracy przez cudzoziemca na ważność prywatnoprawnej czynności, będącej podstawą zatrudnienia. Przeprowadzenia wymaga również rozróżnienie między administracyjnoprawnym uprawnieniem do wykonywania pracy istniejącym z mocy prawa oraz zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę. W odniesieniu do administracyjnoprawnego uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej niezbędne jest przede wszystkim znalezienie podstaw prawnych, w tym międzynarodowych, wkraczania w sferę wolności działalności gospodarczej.

Podobnie w odniesieniu do administracyjnoprawnego uprawnienia do nabywania nieruchomości przez cudzoziemców wskazania wymagają konstytucyjne oraz prawnomiędzynarodowe podstawy i ograniczenia dla administracyjnoprawnej ingerencji w sferę prawa własności cudzoziemca. Dopiero na takim tle można analizować reglamentację udziału cudzoziemca w prywatnoprawnym obrocie nieruchomościami. Przeanalizowania wymaga ponadto wpływ regulacji administracyjnoprawnych na konsekwencje prawne zdarzeń, mających powodować przeniesienie na cudzoziemca własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości.

Stosowanie zasad legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce wymaga szczegółowej analizy w odniesieniu do sytuacji, gdy decyzja dotycząca zezwolenia na pobyt w naszym kraju musi być rozpatrywana w kontekście poszanowania więzi rodzinnych danego cudzoziemca. W tym celu niezbędne jest dokonanie analizy orzecznictwa ETPC, ETS oraz polskich sądów, odnoszącego się do wyznaczania granic dopuszczalnej ingerencji organów administracji publicznej w prawo do przebywania z rodziną. Zgodnie z ogólną zasadą, że prawo administracyjne nie może wkraczać do zakresu regulowanego przez prawa człowieka92, wskazania wymaga, czy w statusie cudzoziemca znajdują się wyłącznie regulacje administracyjnoprawne, które, nie wkraczając w istotę praw człowieka, określają, kto może z nich korzystać oraz w jaki sposób. Poddania szczegółowej analizie wymaga wskazanie sposobów, w jakich państwo polskie zapewnia poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego cudzoziemców.

Administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do korzystania z pomocy społecznej, administracyjnoprawne uprawnienie do kontynuowania lub podjęcia nauki na terytorium Polski oraz związane z nim obowiązki, a także administracyjnoprawne uprawnienia i obowiązki cudzoziemca-naukowca są wyjątkowe na tle wcześniej wymienionych dministracyjnoprawnych uprawnień i obowiązków, ponieważ nie stanowią warunku, od którego zależy możliwość udziału cudzoziemca w obrocie prywatnoprawnym. Dokonanie ich analizy uzasadnia jednak fakt, że stanowią elementy treści administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca w Polsce.

Materiałem prawnym, służącym sprawdzeniu zasadności przyjętej w pracy tezy, jest prawo migracyjne, tworzone w niepodległej Polsce od 1918 r. Jest to zatem analiza ewolucji prawa administracyjnego w państwie, które odzyskało niepodległość i starało się ją utrzymać; w państwie rządzonym następnie w sposób autorytarny, które w wyniku przemian społecznych i politycznych zostało przekształcone w demokratyczne państwo prawne, dążące do spełniania standardów europejskich w zakresie polityki migracyjnej.

Należy mieć na uwadze, że prawo migracyjne obejmuje całokształt regulacji dotyczących cudzoziemców. Jak to wynika z poczynionych już wcześniej uwag, jest to materiał bardzo obszerny, którego zasadniczą część, oprócz regulacji ustawowych, stanowią umowy międzynarodowe i deklaracje, określające prawa człowieka, orzecznictwo ETPC, a także regulacje unijne – w tym rozporządzenia i dyrektywy oraz orzecznictwo ETS.

Regulacjami, które tworzyły status cudzoziemca w podstawowym zarysie w II Rzeczypospolitej, były początkowo dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej: z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach93 oraz z dnia 4 czerwca 1927 r. o ochronie rynku pracy94, i jedna ustawa – z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców95. Legalizacji pobytu cudzoziemców służyło udzielanie zezwoleń zarówno na pobyt czasowy, jak i stały (osiedlenie)96. W większości przypadków decyzje właściwych organów były ostateczne, np.: odmowa udzielenia zezwolenia na wjazd i przejazd przez terytorium naszego kraju, odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i stały97.

Polityka migracyjna międzywojennego państwa polskiego była surowa, a decyzje dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w naszym kraju były podejmowane w oparciu o uznanie administracyjne organu, określone przepisami prawa w taki sposób, iż pozwalało na podejmowanie decyzji w dużym stopniu dowolnych. Przesłanki, które organ udzielający zezwolenia miał obowiązek brać pod uwagę, były tylko negatywne98, a dotyczące stałego pobytu – bardzo ogólne99. Taka regulacja prawna znajdowała pełne uzasadnienie w doktrynie prawa administracyjnego, gdzie można było znaleźć poglądy, zgodnie z którymi administracja była traktowana jako działalność przede wszystkim twórcza, jedynie częściowo krępowana przez prawo. Sprzeciwiano się identyfikacji administracji z wykonywaniem ustaw100.

Należy także zaznaczyć, że ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym wyłączała spod właściwości omawianego sądu decyzje wydawane na podstawie swobodnego uznania, w granicach pozostawionych temu uznaniu101. W doktrynie podkreśla się, że przedmiotem kontroli Trybunału mogła być jedynie dopuszczalność wydania decyzji w granicach swobodnego uznania, nieprzekraczanie granic swobodnego uznania oraz prawidłowość postępowania administracyjnego102.

W okresie II Rzeczpospolitej administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do wykonywania pracy podlegało bardzo silnej reglamentacji, co sugeruje już sam tytuł rozporządzenia: o ochronie rynku pracy. Nadanie omawianego uprawnienia było, podobnie jak uprawnień do wjazdu i przebywania, uzależnione od uznania polskich władz. Granice uznania administracyjnego wyznaczane były przez nieostre pojęcia, takie jak: „ocena stanu bezrobocia”103, „ocena wewnętrznego rynku pracy”, „istotne potrzeby gospodarstwa społecznego” lub „szczególne wymagania danego stanowiska pracy”104. Niechęć władz państwowych do zatrudniania cudzoziemca przejawiała się także przez czasowe ograniczanie udzielonych zezwoleń oraz przez nałożenie obowiązków sprawozdawczych na pracodawców zatrudniających cudzoziemców105. Także katalog zwolnień od obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie pracy określony był maksymalnie wąsko i obejmował głównie cudzoziemskich pracodawców i przedsiębiorstwa państwowe106.

W odniesieniu do administracyjnoprawnego uprawnienia cudzoziemców do prowadzenia działalności gospodarczej można stwierdzić, że w okresie II Rzeczpospolitej właściwie nie istniało. Nie było reglamentowane w sposób administracyjnoprawny, ale „kapitaliści obcy traktowali Polskę jak kraj kolonialny, wywożąc zyski i unikając inwestowania na miejscu”107.

W omawianym okresie cudzoziemiec nie mógł się domagać od państwa realizacji zadań z zakresu oświaty, nawet na poziomie podstawowym, gdyż były one ograniczone podmiotowo wyłącznie dla obywateli108.

W odniesieniu do administracyjnoprawnych uprawnień i obowiązków cudzoziemców-naukowców można jedynie stwierdzić, że konstytucje II RP gwarantowały wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników109.

Szczególnie silnej reglamentacji pod rządami II RP poddane było administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemców do nabywania nieruchomości. Treść regulacji podyktowana była sytuacją gospodarczą oraz troską o zachowanie spójności terytorialnej Polski. Warunkiem uzyskania przez cudzoziemca własności nieruchomości położonej na terytorium Polski było uzyskanie zezwolenia. Surowość reglamentacji uzyskiwania omawianych zezwoleń wyrażała się przez powierzenie rządowi kompetencji do ich wydawania, brakiem określenia uniwersalnego katalogu przesłanek, warunkujących uzyskanie zezwolenia, brakiem obowiązku uzasadniania decyzji oraz brakiem możliwości wzruszenia raz wydanej decyzji110.

W okresie II RP cudzoziemcom nie przysługiwały prawa o charakterze politycznym ani z zakresu pomocy społecznej.

Administracyjnoprawny status cudzoziemca, możliwy do skonstruowania na gruncie regulacji obowiązujących w II RP, stanowi dobry punkt wyjścia do rozważań o ogólniejszym charakterze. Status ten uzasadniał objęcie cudzoziemców dalej idącym władztwem niż obywateli. Przedmiotem rozważań będzie w związku z powyższym sposób działania prawa administracyjnego, a w szczególności sposób określania administracyjnoprawnych uprawnień i obowiązków w taki sposób, że mają one wpływ na powstawanie uprawnień i obowiązków na gruncie prawa cywilnego.

Stan prawny dotyczący cudzoziemca pozornie zmienił się na bardziej korzystny od dnia 29 marca 1963 r. Od tej daty administracyjnoprawny status cudzoziemca w jego podstawowym zarysie regulowały wyłącznie akty prawne rangi ustawy. Przede wszystkim ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach111, ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców112 oraz ustawy, zawierające pojedyncze regulacje, dotyczące zatrudniania cudzoziemców, to jest: ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu113, zastąpiona następnie ustawą z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu114, a w końcu ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu115.

Ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach powstawała w warunkach silnej reglamentacji życia społecznego. Ustrój polityczny w Polsce po zakończeniu II wojny światowej budowany był drogą łamania praw obywatelskich116. Zezwolenia przewidziane prawem dla cudzoziemców w postaci wiz i zezwolenia na stały pobyt wydawane były przez komendy wojewódzkie (miejskie w miastach wyłączonych z województw) Milicji Obywatelskiej. Omawiana ustawa wymieniała jedynie przypadki, w których odmowa udzielenia zezwolenia była obligatoryjna, i to tylko w odniesieniu do wiz117. Cudzoziemcowi ubiegającemu się o udzielenie zezwolenia na stały pobyt nie był przedstawiany analogiczny katalog, nie istniały także ustawowe przesłanki pozytywne, których spełnienie tworzyłoby granice dla zastosowania uznania administracyjnego przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia118.

Pewne wskazówki dotyczące pozytywnych przesłanek udzielania zezwolenia na stały pobyt zawarte były w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegółowych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców oraz wzorach dokumentów dla cudzoziemców119. Uznanie organów administracji publicznej nie było wyraźnie ograniczone regulacjami prawa materialnego i w konsekwencji cudzoziemiec nie znał przesłanek, które warunkowały legalizację pobytu.

Jak podkreślał NSA, w sytuacji gdy granice uznania administracyjnego nie były możliwe do wyznaczenia na gruncie regulacji prawnych, kontrola sądu musiała ograniczyć się do zbadania, czy zastosowanie przepisu przewidującego uznanie nie było przejawem arbitralności działania organu administracji. W tym celu sąd mógł jedynie stwierdzać występowanie naruszeń przepisów kompetencyjnych i proceduralnych oraz oceniać ich wpływ na wynik sprawy120.

Z innego orzeczenia NSA można wywnioskować, że stwierdzenie, czy uznanie administracyjne nie uzasadnia dowolności, musiało opierać się na tezie, iż interpretacja przepisów ustawy o cudzoziemcach, w szczególności tych, które posiadały charakter uznaniowy, nie mogła następować w oderwaniu od treści innych obowiązujących norm prawnych (konstytucji oraz norm prawa międzynarodowego)121.

Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko NSA, zgodnie z którym, w kontekście oceny korzystania przez organy administracji publicznej ze swobodnego uznania, szczególnego znaczenia nabierał materiał dowodowy122. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu, które miało być zakończone decyzją uznaniową, mogła stanowić wyłącznie analiza i ocena całokształtu materiału dowodowego. Jak słusznie podkreślał wielokrotnie J. Filipek, istotą oceny prawidłowego uznania administracyjnego jest właśnie badanie, czy autorytarne oświadczenia woli administracji publicznej w sposób prawidłowy przyczyniły się do uzupełnienia stanu faktycznego, dla którego punkt wyjścia stanowiły przepisy materialnego prawa administracyjnego123. W sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce w sposób szczególnie starannie musiały zostać zbadane zarówno okoliczności, które zostały wskazane przez cudzoziemca, jak i te, które zostały uznane za udowodnione przez organ na podstawie dodatkowych dowodów124.

Analizując regulacje administracyjnoprawne dotyczące cudzoziemców w latach 1963–1997, nie można się zgodzić z występującym w doktrynie sformułowaniem, że statusy cudzoziemca i obywatela w PRL były skonstruowane jako zasadniczo równe125. Trudno jest nawet stwierdzić, że ówczesne prawo administracyjne zawierało taką deklarację. Potwierdzeniem powyższego jest rekonstrukcja konstytucyjnego statusu cudzoziemca w PRL, przedstawiona w odrębnym rozdziale niniejszej pracy.

Uwagę zwraca, iż w rzeczywistości wykonywanie uprawnień przyznawanych cudzoziemcom napotykało na liczne utrudnienia. Kwestie dotyczące procedury legalizacji pobytu zostały przedstawione wcześniej. Do tego trzeba dodać, że decyzja o wydaniu zezwolenia na stały pobyt była jednocześnie decyzją w sprawie możliwości zamieszkania przez cudzoziemca z jego rodziną. Silnej reglamentacji podlegało także administracyjnoprawne uprawnienie cudzoziemca do wykonywania pracy. Jego uzyskanie było uwarunkowane uprzednim udzieleniem cudzoziemcowi zezwolenia na stały pobyt oraz wydaniem pozytywnej opinii przez wojewódzką komendę MO126.

Warto podkreślić, że do 1989 r. nie było regulacji ustawowej127, która obejmowałaby kwestie zatrudniania cudzoziemców. Problematyka ta była regulowana drogą umów międzynarodowych, określających limity zatrudniania obywateli obcych oraz inne reguły, mające na celu ograniczenie skali żywiołowego przepływu siły roboczej i zjawiska pracy „na czarno”128.

W odniesieniu do administracyjnoprawnego uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców należy stwierdzić, że system gospodarki uspołecznionej nie sprzyjał jego istnieniu.

Ze względu na ograniczenie obowiązków państwa w zakresie oświaty uprawnienie do kontynuowania lub podjęcia nauki przez cudzoziemców było uzależnione od istnienia stosownych umów międzynarodowych129 lub w ostateczności możliwości finansowych cudzoziemca. Znaczenie statusu administracyjnoprawnego cudzoziemca-naukowca również było niewielkie, głównie ze względu na nieprzywiązywanie znaczenia do wymiany naukowej z krajami Europy Zachodniej czy USA. Uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej państwa przez cudzoziemców rozumiane było bardzo wąsko. W zasadzie ograniczone było do zabezpieczenia społecznego, zastrzeżonego wyłącznie dla cudzoziemców-pracowników i członków ich rodzin. Musiało ponadto znajdować podstawę prawną w umowach międzynarodowych130.

Ze względu na marginalizację znaczenia własności prywatnej w PRL, uzyskanie uprawnienia do nabywania nieruchomości nadal było silnie reglamentowane. Rozszerzenie definicji cudzoziemca na osoby prawne doprowadziło do rozszerzenia katalogu cudzoziemców, którzy musieli uzyskiwać zezwolenie na nabycie własności nieruchomości131.

W okresie PRL cudzoziemcy nie korzystali z żadnych administracyjnoprawnych uprawnień o charakterze politycznym. Powyższe pozwala uznać, że administracyjnoprawny status cudzoziemca w PRL był przeciwstawiany administracyjnoprawnemu statusowi obywatela.

Przekształcenie Polski w państwo demokratyczne stanowiło proces, który przypieczętował wstąpienie do Unii Europejskiej. Istotny zwrot w odniesieniu do regulacji administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca nastąpił wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach132, która uchyliła obowiązującą poprzednio ustawę z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach. Innymi aktami rangi ustawowej, określającymi administracyjnoprawny status cudzoziemca w podstawowym zarysie, były w tym czasie ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu133 oraz ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców134.

Najistotniejsza zmiana regulacji zasad legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce wyrażała się w tym, iż cudzoziemcy znali listę warunków, jakie byli zobowiązani spełnić, ubiegając się o zezwolenie na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony lub na osiedlenie się135. Znane były także przesłanki obligatoryjnej odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce oraz zezwolenia na osiedlenie się136.

Cudzoziemiec, wnosząc wniosek o wydanie wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się, miał prawo żądać, by wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały określone w ustawie przesłanki do ich uzyskania, oraz by podjął decyzję o udzieleniu lub niewnioskowanego zezwolenia. Niestety w dalszym ciągu szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach cudzoziemców zawierała nie ustawa, lecz rozporządzenie137.

W związku z faktem, że rozstrzygnięcie w kwestii legalizacji pobytu cudzoziemców nadal podejmowane było w granicach uznania administracyjnego na gruncie orzecznictwa, wciąż wypracowywane były wskazówki, jak w sposób pożądany w demokratycznym kraju należy korzystać z tej stworzonej przez prawodawcę możliwości. Powtarzane były oczywiście niebudzące kontrowersji tezy, że „swobodne uznanie nie oznacza dowolności i jest ograniczone obowiązkiem wykazania przez organ administracyjny faktycznych przesłanek rozumowania oraz jest poddane kontroli sądowej, również z punktu widzenia poprawności wnioskowania”138.

W swoim orzecznictwie NSA zaczął wyraźnie podkreślać fakt, że organ administracji publicznej, podejmując decyzje dotyczące cudzoziemców, w rzeczywistości każdorazowo rozstrzyga konflikt między interesem indywidualnym cudzoziemca oraz interesem społecznym139. Z czasem na gruncie orzecznictwa wypracowana została koncepcja „domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia”140. Wypracowanie wspomnianej zasady stanowiło przejaw ewolucji w posługiwaniu się swobodnym uznaniem przez organy administracji publicznej.

Z orzecznictwa NSA, konstruującego zasadę swobodnego uznania, można wyciągnąć wniosek, że interpretacja przepisu prawa, subsumcja oraz swobodne uznanie to trzy odrębne etapy działania organu administracyjnego, polegającego na stosowaniu prawa przedmiotowego. Zgodnie z kolejnym wnioskiem prawidłowe orzekanie w ramach swobodnego uznania opiera się na wyraźnym uzasadnieniu stanowiska organu i ono właśnie podlega kontroli sądu. W takich warunkach sąd administracyjny uznaje brak uzasadnienia za tożsamy z przekroczeniem granic swobodnego uznania wyznaczonych przez prawo materialne, a tym samym za usprawiedliwiające oczekiwanie strony na uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

W kolejnych orzeczeniach NSA, które dotyczyły zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony, granice swobodnego uznania zostały zakreślone tak wąsko, że udzielenie wnioskowanego przez cudzoziemca zezwolenia uznane zostało za zasadę, podczas gdy decyzja odmowna wymagała przekonywującego uzasadnienia141. Biorąc pod uwagę, że ustawowa konstrukcja udzielania zezwolenia na osiedlenie się była taka sama, wypracowaną na gruncie orzecznictwa zasadę legalizacji pobytu cudzoziemca należało odnosić także do tego zezwolenia.

Należy stwierdzić, iż najdalej idące zmiany, dotyczące całej koncepcji legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wprowadziła ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach142. Ustawodawca, czerpiąc z dotychczasowego dorobku orzecznictwa NSA, zmienił także kwalifikację rozstrzygnięcia w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców i na gruncie omawianej ustawy o cudzoziemcach była to decyzja o charakterze związanym. W odniesieniu do statusu cudzoziemca w Polsce uznanie administracyjne znajdowało zastosowanie tylko w bardzo ograniczonym zakresie, dotyczącym rozstrzygania kwestii o charakterze na tyle rzadko spotykanym, że stan faktyczny wymagał za każdym razem indywidualnego rozpatrzenia i nie było możliwe sformułowanie ogólnej reguły prawnej bez zagrożenia naruszenia indywidualnego interesu prawnego cudzoziemca143. Dla statusu cudzoziemca oznaczało to, że uzyskanie uprawnień do wjazdu i przebywania na terytorium Polski stało się bardziej przewidywalne.

Zjawisko to wydaje się być pozytywne, biorąc pod uwagę, że pewność prawa, będąca konsekwencją zasady legalizmu, jest jednym z atrybutów państwa prawnego144. W doktrynie jednak podkreśla się, iż przyczyną wprowadzenia upoważnień do uznania administracyjnego jest specyfika działania administracji, której zadaniem jest realizowanie określonego celu, posiadającego niejednokrotnie charakter polityczny145. W takim kontekście właściwym wydawałoby się jednak pozostawienie organom administracji publicznej możliwości wyboru rozwiązania w odniesieniu do decyzji w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemca w Polsce. Stanowiłoby to spójne stanowisko z powszechnie przyjmowanym stwierdzeniem, że żadne państwo nie ma obowiązku wpuszczania na swoje terytorium cudzoziemców.

Należy podkreślić, że, odkąd Polska stała się stroną EKPC oraz członkiem Unii Europejskiej, nad przestrzeganiem krajowych i międzynarodowych standardów, w tym określających sytuację prawną cudzoziemców, czuwa ETPC oraz ETS.

Ponadto, jak również zostało wykazane wyżej, ustawodawca wyczerpująco wyliczył przesłanki uzasadniające zarówno udzielenie, jak i odmowę udzielenia wnioskowanego przez cudzoziemca zezwolenia. Granice uznania wyznaczone zostały zatem w sposób zapewniający poszanowanie praw jednostki.

Nie można także pominąć przypomnienia, że stosowanie uznania administracyjnego podlega kontroli instancyjnej146 oraz sądowej. Tymczasem wprowadzenie przez ustawodawcę zasady związanej decyzji administracyjnej w omawianej kwestii wykluczało możliwość elastycznego stosowania prawa, w sytuacji gdy interes publiczny ulegał zmianom w zależności od sytuacji międzynarodowej i politycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, trzeba uznać, że zakres zastosowania uznania administracyjnego w odniesieniu do legalizacji pobytu cudzoziemców był niewystarczający.

Obecnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013 r.147 została wprowadzona do polskiego porządku prawnego ze względu na fakt, że polska polityka migracyjna stała się elementem europejskiej polityki migracyjnej i w związku z tym cały czas musi nadążać za zmianami dokonywanymi na gruncie prawa unijnego148. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o cudzoziemcach słusznie podkreśla się jednak, że podstawowa koncepcja polityki migracyjnej oraz rozwiązania, obowiązujące na gruncie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r., merytorycznie spełniały wymogi unijne, jednak wielość wprowadzanych zmian uczyniła tę ustawę nieczytelną, przede wszystkim dla cudzoziemców149.

Zakres stosowania uznania administracyjnego w kwestiach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce w zasadniczym zarysie pozostał taki sam jak pod rządami ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r.Wyraźnie jednak widać, że ustawodawca dąży do jak najwęższego zarysowania granic, w ramach których organ może stosować swobodne uznanie przez o wiele bardziej szczegółowe opisanie wyjątkowych sytuacji uzasadniających legalizację pobytu cudzoziemca w Polsce150. Prowadzi to do wniosku, że stosowanie uznania administracyjnego w omawianym zakresie ma być eliminowane, co w świetle poczynionych wyżej uwag należy uznać za nieuzasadnione.

W odniesieniu do innych zmian wprowadzonych do koncepcji prawa migracyjnego przez obecnie obowiązującą ustawę o cudzoziemcach trzeba zwrócić uwagę w szczególności na: ułatwienie legalizacji pobytu cudzoziemców zamierzających wykonywać pracę w Polsce, pozbawienie zgody na pobyt tolerowany charakteru ochrony publicznoprawnej oraz położenie nacisku na dobrowolne opuszczenie Polski przez cudzoziemca, który nie podporządkowuje się polskiemu porządkowi prawnemu. Znaczenie wymienionych innowacji dla administracyjnego statusu cudzoziemca zostaną szczegółowo przedstawione w rozdziale 4 niniejszej pracy.

Ze względu na zmiany ustrojowe w Polsce po 1989 r. oraz ubieganie się o przyjęcie do Unii Europejskiej od 2003 r., jako odrębna została wyróżniona przez ustawodawcę kategoria cudzoziemców, którym państwo polskie udzieliło publicznoprawnej ochrony. Z tych samych powodów pojawiły się także odrębne regulacje, ustanawiające zasady legalizacji pobytu w naszym kraju cudzoziemców-obywateli Unii Europejskiej: ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin151, która obowiązuje w miejsce wcześniejszej ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej152.

Poza wymienionymi ustawami status cudzoziemca w podstawowym zarysie kształtuje także: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców153 oraz ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy154, która zastąpiła ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu155. W odniesieniu do innych uprawnień i obowiązków cudzoziemca, trzeba pozostać przy stwierdzeniu, że dopiero powstanie w Polsce demokratycznego społeczeństwa stworzyło warunki pozwalające na podjęcie badań w celu stwierdzenia, jakie ogólne założenia leżą u podstaw administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca i znajdują swoje odzwierciedlenie na gruncie regulacji prawnych. Właśnie uprawnienia i obowiązki cudzoziemca, ukształtowane przez prawo administracyjne demokratycznego państwa, będą stanowiły przedmiot szczegółowych rozważań, którym poświęcony zostanie w całości osobny rozdział niniejszej pracy.

Podkreślenia wymaga, że nowoczesne prawo migracyjne kształtowane jest w Polsce w ten sposób, że nie tylko treść statusu cudzoziemca, ale także zasady oraz tryb postępowania w sprawach dotyczących cudzoziemców, są określone w aktach prawnych o randze ustawy, a nie, jak było przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, także w rozporządzeniach156. Obecnie drogą aktów wykonawczych regulowane są wyłącznie kwestie dotyczące wzorów formularzy, fotografii i dokumentów wydawanych cudzoziemcom157. Nie można także pominąć kwestii, że obecnie NSA w swoim orzecznictwie podkreśla znaczenie materiału dowodowego, tym razem, jako mającego decydujące znacznie dla stwierdzenia identyczności zaistniałego stanu faktycznego z przewidzianym przez ustawodawcę158.

Ogólnie należy ocenić, że ewolucja polskiego prawa migracyjnego polegała na wyraźnym określeniu obowiązków organów administracji publicznej, uszczegółowieniu uprawnień cudzoziemców oraz stopniowym przenoszeniu przepisów tworzących administracyjnoprawny status cudzoziemca z rozporządzeń do aktów prawnych rangi ustawowej. Wszystkie te czynniki stanowią wyraźny przejaw wzrostu poszanowania dla praw człowieka oraz dostosowywania polskich przepisów do standardów europejskich. W omawianym kontekście na gruncie doktryny podkreśla się, że zarówno organ administracji publicznej, jak i osoby fizyczne podlegają prawu, dlatego argument o nierówności stron w stosunku administracyjnoprawnym ma coraz mniejsze znaczenie jako element definiujący stosunek administracyjnoprawny159. Organ administracji publicznej musi wykazać prawne usprawiedliwienie do wkraczania w sferę praw podmiotowych jednostki. Na takim tle umiejscowienie wszystkich praw i obowiązków cudzoziemca w akcie prawnym rangi ustawy ma szczególne znaczenie, ponieważ przysługuje on osobom fizycznym, nieposiadającym szczególnej prawnej więzi z państwem w postaci obywatelstwa.