Prawo administracyjne w służbie jednostki i wspólnoty ebook

Wyrok TK z 18.12.2002 r., K 43/01, LEX nr 57105

Uniwersalnym punktem wyjścia do charakterystyki badanego zagadnienia jest próba jego zdefiniowania. Zatem czym jest wspomniana dobra administracja? Na początku należy wskazać, że chodzi tutaj o administrację publiczną, w tym samorządową, która realizuje cele społeczne. Jej kluczowa rola sprowadza się do zaspokajania potrzeb ludzi. Stąd społecznie odczuwany stopień zaspokojenia takich potrzeb jest uniwersalnym elementem oceny funkcjonującej administracji publicznej. Bez wątpienia duże znaczenie w kontekście obecnej struktury i funkcjonalności administracji publicznej mają dedykowane jej regulacje prawne, które również wymagają od niej samej działania zgodnego z obowiązującymi przepisami. W związku z tym przy formułowaniu wizerunku administracji publicznej powinno się uwzględniać jej społeczną efektywność, organizacyjną sprawność i praworządność działania1.

Także polska doktryna dostrzegła konieczność poświęcenia uwagi prawnemu wzmacnianiu pozycji jednostki2. Już w 1972 r. J. Starościak wywodził z ówczesnej Konstytucji prawo do dobrej administracji, które jest przyporządkowane do kategorii praw politycznych i obywatelskich3. Założeniami dobrej administracji interesował się również J. Zimmermann, który traktował administrację publiczną, jako zespół przyjętych wymagań przestrzeganych w praworządnym i demokratycznym państwie4. Stąd prawo do dobrej administracji można traktować jako:

W rezultacie powyższych rozważań prawo do dobrej administracji można też rozumieć jako kategorię pozaprawną, która swoim działaniem skierowana jest także na wielopoziomowe zjawiska społeczne bezpośrednio odnoszące się do aspektów obywatelskich6.

Przez długi okres prawo do dobrej administracji funkcjonowało w przestrzeni prawnej jako wyłącznie koncepcja doktrynalna, która nie była wprost niewyrażona w ustawodawstwie. Taki stan zmienił się dopiero dzięki działaniom podjętym na poziomie instytucji europejskich – najpierw Rady Europy, a następnie Unii Europejskiej. Można wyróżnić zatem cztery kluczowe działania, które wpłynęły w sposób zasadniczy na proces budowy europejskiego standardu dobrej administracji7. Pierwszym krokiem było orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące sprawy Stauder, gdzie Trybunał podkreślił, że prawa podstawowe są nieoderwalną częścią ogólnych zasad prawa wspólnotowego8. Po drugie, przyjęta na szczycie Rady Europejskiej w Nicei w dniu 7.12.2000 r. Karta Praw Podstawowych wprowadziła prawo do dobrej administracji jako jedno z kluczowych praw podstawowych. Trzecim aspektem było przyjęcie w dniu 6.09.2001 r. przez Parlament Europejski niewiążącej rezolucji w zakresie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji9. Ostatnim wydarzeniem było zaakceptowanie w dniu 20.06.2007 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy zalecenia CM/Rec(2007)710 w obszarze dobrej administracji, które zawiera 23 założenia dobrej administracji wyznaczające gwarancje obywatelom w toku toczących się przed organami administracji publicznej postępowań.

Analiza prawnych przepisów konstytucyjnych i ustawowych państw europejskich wskazuje, że regulacje te wyraźnie nie określają prawa do dobrej administracji, choć widoczne są próby odwoływania się do tych założeń. Źródłami prawa do dobrej administracji dla jednostek samorządu terytorialnego są dokumenty międzynarodowe. Szczególną rolę przypisać należy art. 41 KPP11. Pierwotnie dokument ten wszedł w skład traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, zaś po jego odrzuceniu włączono go w grudniu 2007 r. do Traktatu Lizbońskiego12. Przepis art. 41 stanowi, że:

„1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

2. Prawo to obejmuje:

3. Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.

4. Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku”.

Wskazany powyżej przepis nie odnosi się w całości do prawa do dobrej administracji, gdyż zalicza się również do niego uprawnienia tych jednostek, które w sposób oczywisty zostały wskazanie w oddzielnych artykułach Karty13. Artykuł ten w opinii I. Lipowicz ostatecznie przeniósł charakterystykę dobrej administracji z kręgu pojęć pozaprawnych do kręgu głównych praw obywatelskich Unii Europejskiej14. Dlatego należy zaznaczyć, że prawo to przysługuje każdej osobie, która domaga się załatwienia swojej sprawy przez organy i instytucje Unii Europejskiej bezstronnie, sprawiedliwie, a także w odpowiednim terminie. Rozwinięciem prawa do dobrej administracji było przyjęcie w dniu 6.09.2001 r. przez Parlament Europejski, w formie rezolucji, Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej15. Został on zalecony do wdrażania przez instytucje i organy Unii Europejskiej w kontaktach z obywatelami16.

Odnosząc się literalnie do polskiego porządku prawnego, można zauważyć, że prawo do dobrej administracji nie zostało również wyrażone expressis verbis w Konstytucji RP. Jednak dokonując szerokiej wykładni analizowanego zagadnienia, pojęcie to bez wątpienia można odnaleźć pośrednio w zapisach konstytucyjnych. Pierwszym odniesieniem jest art. 2 Konstytucji RP, który wprost wyraża kluczową ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego. Duże znaczenie ma też art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, odnosząc się do respektowania zasady legalizmu. Na uwagę zasługuje przepis art. 30 Konstytucji RP, który dotyczy przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, gdzie prawo to jest nienaruszalne, zaś jego poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych17. Widać tutaj władcze działanie administracji w bezpośrednim kontakcie z obywatelami, gdzie administracja samorządowa wchodzi najczęściej w interakcje ze swoimi mieszkańcami. Lista założeń prawa do dobrej administracji, którą można odnaleźć w Konstytucji RP, jest dość długa. W szczególności można do tych założeń zaliczyć:

Poza wspomnianymi wyżej uregulowaniami konstytucyjnymi w zakres prawa do dobrej administracji wchodzą także inne regulacje prawne, do których można zaliczyć np. Kodeks postępowania administracyjnego, ustawę o dostępie do informacji publicznej, Ordynację podatkową oraz inne przepisy administracyjnego prawa materialnego, które regulują sferę stosunków administracyjnych łączących obywatela z administracją publiczną18.

Zasada bezstronności odnosi się bezpośrednio do obiektywności działania administracji publicznej. Bezstronny organ administracji samorządowej powinien rozstrzygać sprawy wyłącznie w oparciu o kryteria merytoryczne, bez przyjmowania interesów własnych19. Założenie to jest podejściem aktualnym, gdyż obecność w polskim systemie prawnym i w polskiej doktrynie prawa administracyjnego tego kryterium zapoczątkowała podjęcie działań, których dowodem może być charakterystyczny zakaz interesowności i stronniczości, np. w przepisach ustawy z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych20.

Wydaje się słuszne, że prawo do dobrej administracji może być rozpatrywane jako niezbywalne prawo człowieka. Przemawia za tym w dużej mierze usytuowanie tego określenia w ramach wspominanej już Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Również żaden z aktów normujących prawa człowieka nie definiuje wprost takiego uprawnienia, jednakże przedmiotowe prawo do dobrej administracji można łączyć np. z prawem do skutecznego środka odwoławczego, prawem do sądu, poszanowaniem godności człowieka bądź zakazem dyskryminacji21.

Konieczność budowy przeciwwagi dla słabości pozycji prawnej obywatela w relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego można zaobserwować w wyodrębnieniu kluczowych i bezspornych zasad procedur administracyjnych, do których należy w szczególności zaliczyć:

Obecne prawo do dobrej administracji w jednostkach samorządu terytorialnego rozumiane jest bezspornie jako publiczne prawo podmiotowe. Takie ujęcie zapewnia prawo obywatela do administracji sprawnej, efektywnej oraz skutecznie wykonującej zadania publiczne w sposób nieprzerwany, powszechny, rzetelny i bezstronny. Prawo to jest również prawem do administracji praworządnej, która wypełnia standardy nowoczesnej administracji w państwie prawnym23. Dlatego kluczową rolą tego prawa jest zapewnienie obywatelom wpływania na bieżącą działalność organów samorządowych. Administracja samorządowa ma im służyć i spełniać ich potrzeby. Zatem proces ten musi kształtować warunki do funkcjonowania administracji w sposób prawnie określony, chroniący interesy jednostki.

Polska administracja samorządowa może być uznana za dobrą, jeżeli nastąpią kolejne zmiany w strukturach i samym jej funkcjonowaniu24. Duże znaczenie w przyszłości będą miały przewidywalność prawa i stałość reguł, a także przejrzystość, otwartość oraz transparentność administracji. Dla każdego obywatela ważnym czynnikiem jest zagwarantowanie zgodnej z wartościami i celami społecznymi treści administracji samorządowej. Dobra administracja to służba publiczna, która dostrzega i chroni godność człowieka, jego wolność i prawa. Wskazując na znaczenie słów S. Fundowicza, administracja w swoim najszerszym znaczeniu jest administracją blisko ludzi25. Taka właśnie administracja jest potrzebna – prowadząca do rozwoju i upowszechniania dobra wspólnego, będącego urealnieniem ogólnych wartości etycznych, wzmacniających zaufanie do władz publicznych26.

Prawo do dobrej administracji powinno być zasadą, nie wyjątkiem oraz musi być realizowane w każdym nowoczesnym i cywilizowanym systemie prawnym. Zasada ta koncentruje się na realizacji interesów jednostki, zapewnia płynność w funkcjonowaniu całej administracji. Dostrzega się również jej charakterystyczną możliwość wpisywania się w działalność społeczeństwa obywatelskiego.

Uznanie prawa do dobrej administracji za publiczne prawo podmiotowe jest jednoznaczne z przyznaniem obywatelowi roszczeń wobec organów i instytucji publicznych o dobrą administrację. Podstawą tego prawa jest idea ochrony praw jednostki przed nadużyciami ze strony władzy publicznej. Ingerencja administracji w prawa i interesy obywateli może się odbywać jedynie na zasadach określonych przepisami prawa. Jednak administracja nie tylko rozstrzyga, lecz także jest coraz częściej odpowiedzialna za efekty własnego administrowania. To jest widoczna ewolucja w podejściu do administracji towarzyszącej każdemu obywatelowi w kreowaniu jego praw.

Cieślak Z., Prawo do dobrej administracji [w:] Prawo do dobrej administracji, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003

Fundowicz S., Administracja bliska ludziom i bliska ludzi [w:] Prawo do dobrej administracji, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003

Hambura S., Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004/2

Jackiewicz A., Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, PiP 2003/7

Jagielski J., Zagadnienia i pojęcia ogólne teorii prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2020

Kasiński M., Rozważania o dobrej administracji, „Annales. Etyka w Życiu Gospodarczym” 2007/10(1)

Lipowicz I., Prawo obywatela do dobrej administracji [w:] Państwo w służbie obywateli. Księga Jubileuszowa Jerzego Świątkiewicza, red. R. Hauser, L. Nawacki, Warszawa 2005

Łętowski J., Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995

Princ M., Standardy dobrej administracji w prawie administracyjnym, Poznań 2017

Seniuk M., Prawo do dobrej administracji: od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej, „Studia Prawnoustrojowe” 2009/9

Starościak J., Problemy współczesnej administracji, Warszawa 1972

Sześciło D., Prawo do dobrej administracji – narzędzie ochrony jednostki przed nadużyciem władztwa [w:] Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administracji, red. D. Sześciło, A. Mednis, M. Niziołek, J. Jakubek-Lalik, Warszawa 2014

Świątkiewicz J., Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007

Tykwińska-Rutkowska D., Prawo do dobrej administracji [w:] Leksykon prawa administracyjnego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009

Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981

Żukowski K., Prawo do dobrej administracji [w:] Leksykon prawa administracyjnego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009

Żuradzki P., Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji [w:] Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, red. M. Kępa, M. Marszał, Wrocław 2016

Niniejsze opracowanie stanowi kolejny głos w dyskusji na temat granic wykładni prawa i stosunku eksplikacji (egzegezy) tekstu aktu normatywnego do tworzenia prawa (twórczej wykładni prawa; aktywizmu sędziowskiego), przy czym w tym przypadku główne akcenty zostaną położne na problem bezpieczeństwa prawnego jednostki.

W poniższych rozważaniach pojawi się również kwestia niepewności sytuacji prawnej podmiotu administrującego w kontekście wykładni umożliwiającej przekroczenie granic wykładni językowej, twórczej wykładni prawa oraz możliwego aktywizmu sędziowskiego.

Co warto podkreślić, w literaturze i judykaturze problem granic wykładni prawa jest dyskutowany i ścierają się w tym zakresie różne poglądy, zwłaszcza analizowane jest zagadnienie stosunku wykładni do tworzenia prawa2.

W tym miejscu należy podkreślić, że wykładnia prawa stanowi tradycyjnie przedmiot zainteresowania przede wszystkim prawoznawstwa, teorii i filozofii prawa, jednakże coraz częściej jest materią odrębnych analiz w dogmatyce prawa, na gruncie poszczególnych gałęzi czy dziedzin prawa. Od czasu do czasu ukazują się publikacje poświęcone problematyce wykładni poszczególnych gałęzi prawa, także o charakterze monograficznym i systemowym. Wśród tego typu opracowań można wymienić np.: W. Jakimowicz, Wykładania w prawie administracyjnym, Kraków 2006; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999; Kryzys prawa administracyjnego, t. IV, Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D.R. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, M. Wincenciak, Warszawa 2012; System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładania w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015; D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010; J. Małecki, Prawotwórcza rola orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach podatkowych, RPEiS 1993/4; S. Pomorski, Zproblematyki tzw. normotwórczej działalności sądów w prawie karnym, PiP 1969/8–9.

Jak się wydaje, nadal jest jednak miejsce do analizowania tej problematyki, zwłaszcza w kontekście sytuacji prawnej jednostki kształtowanej przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego, gdzie mamy do czynienia z nadrzędnością państwa i podporządkowaniem obywatela, która to nadrzędność jest konsekwencją władztwa państwowego. Przejawem tego władztwa jest możliwość jednostronnego i władczego, również przy użyciu siły fizycznej, ingerowania w sferę wolności i praw jednostki. Szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy regulacji prawa administracyjnego, skomplikowany charakter, posługiwanie się różnymi formami luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne, pojęcia nieostre), bazowanie na specjalistycznej terminologii oraz płynność i brak jego stabilizacji powodują, że szczególnego znaczenia nabiera funkcja gwarancyjna tej gałęzi prawa i zapewnienie bezpieczeństwa prawnego jednostki. Twórcza wykładnia prawa, aktywizm sędziowski, a tym bardziej aktywizm organu administracji publicznej w procesie interpretacji i stosowania prawa administracyjnego mogą być źródłem niepewności prawnej jednostki i stanowić zagrożenie dla jej bezpieczeństwa prawnego. W tym kontekście warto zauważyć, że problem niepewności sytuacji prawnej obywatela jest dostrzegany w doktrynie, czego dowodem jest np. opracowanie pt. Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2014.

Bezpieczeństwo prawne jednostki jest elementem/komponentem bezpieczeństwa w ogólnym rozumieniu. Nie ulega wątpliwości, że bezpieczeństwo jednostki w różnych jego aspektach należy do podstawowych praw człowieka i obywatela, naturalnych standardów demokratycznego państwa prawa, a do jego zapewnienia zobowiązane są przede wszystkim organy władzy publicznej. Bezpieczeństwo prawne jest urzeczywistniane m.in. przez zapewnienie stabilizacji i pewności sytuacji prawnej jednostki w procesach stanowienia i stosowania prawa, również prawa administracyjnego. Warto jednak podkreślić, że bezpieczeństwo prawne może być także odnoszone do podmiotu administrującego, którego różne czynności administracyjnoprawne podlegają kontroli sądowej. W przypadku wspomnianego wyżej aktywizmu sędziowskiego podmiot administrujący, podobnie jak obywatel, może znajdować się w sytuacji niepewności prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, można sformułować kluczową dla niniejszego opracowania hipotezę, że odejście od literalnego brzmienia przepisów podczas stosowania prawa administracyjnego, przekroczenie granicy wykładni językowej, wykładnia twórcza, w tym także aktywizm sędziowski, mogą naruszać zasadę trójpodziału władzy, zasadę praworządności, stanowić zagrożenie dla zasady pewności prawa, zasady zaufania do państwa i prawa, a co za tym idzie – dla bezpieczeństwa prawnego jednostki. W tym przypadku można również mówić o niepewności w szerszym kontekście – niepewności podmiotów administrujących. Innymi słowy, przypisanie prawodawcy racjonalności językowej może stanowić warunek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego podmiotów administrowanego i administrującego3.

Coraz częściej – głównie w orzecznictwie sądowym – obserwujemy wychodzenie poza granice literalnego rozumienia tekstu prawnego, mamy do czynienia z twórczą wykładnią prawa czy też aktywizmem sędziowskim w celu poszukiwania reguły postępowania odpowiadającej systemowi wartości podmiotu (osoby) stosującego (stosującej) prawo. To zjawisko nasiliło się w ostatnich latach w obliczu tzw. kryzysu konstytucyjnego i próby reform ocenianego przeważnie krytycznie w społeczeństwie wymiaru sprawiedliwości.

W celu realizacji zamierzeń autora będzie wykorzystywana przede wszystkim metoda dogmatyczna, która uznawana jest za podstawową metodę badawczą w naukach prawnych, również w nauce prawa administracyjnego. Oczywiście nie jest to jedyna metoda wykorzystywana przez prawników administratywistów. Wśród innych metod można wymieć chociażby metody historyczną i prawnoporównawczą. Metoda dogmatyczna polega na egzegezie aktów normatywnych przy wykorzystaniu językowych i pozajęzykowych reguł wykładni prawa. Celem stosowania tej metody jest ustalenie (odkodowanie zawartych w przepisach) sformalizowanych reguł działania (norm prawnych). Jednym z podstawowych zadań badacza (dotyczy to także podmiotu stosującego prawo) jest ustalenie pożądanego przez prawodawcę znaczenia poszczególnych regulacji (ratio legis) przy wykorzystaniu językowych i pozajęzykowych reguł wykładni tekstu prawnego. W procesie egzegezy konieczne jest często także sięgnie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Jest to spowodowane m.in. niejasnością tekstu aktu normatywnego, wewnętrzną sprzecznością przepisów, lukami w prawie, posługiwaniem się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi, klauzulami generalnymi.

Jak wspomniano we wprowadzeniu do niniejszego opracowania, wykładnia prawa jest przedmiotem analiz teoretyków prawa, zwłaszcza przedstawicieli teorii i filozofii prawa, ale także jest obszarem zainteresowania badaczy na gruncie poszczególnych gałęzi czy dziedzin prawa. Z uwagi na bardzo obszerną i ogólnie dostępną literaturę przedmiotu zagadnienia ogólne dotyczące wykładni prawa zostaną albo pominięte, albo ograniczone do niezbędnego minimum, stanowiąc tło dla zasadniczych rozważań będących tematem tego opracowania.

W tej części pracy należy zwrócić uwagę na poglądy Z. Ziembińskiego, który podkreślał, że: „Z założenia językowej racjonalności «prawodawcy» wyprowadza się regułę, iż jeśli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć. Paremia clara non sunt interpretanda ma w gruncie rzeczy taki sens, że przy językowej jednoznaczności przepisu nie ma podstaw, by odwoływać się do innych reguł niż reguły językowe. Jednakże gdyby tak wyinterpretowana norma była w sposób jaskrawy społecznie niedorzeczna (argumentum ab absurdo) czy też niewątpliwie wskazywała zbyt wąski lub zbyt szeroki zakres zastosowania lub normowania, to taką wykładnię należy mimo wszystko odrzucić”4. Można zatem, jak wskazuje wspomniany wyżej autor5, lepiej odwoływać się do zasady interpretatio cessat in claris, czyli wykładnia kończy się po uzyskaniu jasnego rezultatu, niż clara sunt interpretanda.

W tym kontekście należy podkreślić możliwe różne rozumienie zasady clara non sunt interpretanda, na co zwraca uwagę M. Zirk-Sadowski. Zdaniem tego autora w pierwszym aspekcie „oznacza ona zakaz inicjowania interpretacji prawa, jeśli tekst prawny jest jasny w tzw. bezpośrednim rozumieniu. W drugim ujęciu zasadę tę rozumie się jako nakaz zatrzymania procedury interpretacyjnej, gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą. W celu wyraźnego zaznaczenia tych dwóch rozumień przytoczonej paremii zaproponowano, aby jej drugie znaczenie oddawać regułą interpretatio cessat in claris”6. Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego jednostki zarówno pierwszy, jak i drugi sposób rozumienia zasady clara non sunt interpretanda może mieć jednakowe znaczenie, gdyż w tym przypadku cały czas przyjmujemy jako wiodące reguły językowe języka etnicznego, językowe reguły interpretacji wytworzone przez naukę prawa, a także sposób rozumienia tekstu prawnego narzucony przez prawodawcę (np. definicje legalne).

Warto zwrócić uwagę na poglądy doktryny, zgodnie z którymi wykładnia prawa nie wyklucza jego tworzenia, że interpretacja prawa – przy uwzględnieniu pewnych reguł i zasad – jest kreatywna i że „(...) zwykle dopuszczalnych jest wiele różnych rozumień tekstu”7, „(...) dokonywanie wykładni może wiązać się z wprowadzeniem do porządku prawnego nowości normatywnej”8. W teorii prawa wyróżnia się wykładnię deklaratoryjną, której celem jest odtworzenie normy, oraz wykładnię konstytutywną, która nie wyklucza twórczej interpretacji przepisów9.

Biorąc powyższe pod uwagę, można zadać pytania, gdzie leżą granice wykładni prawa, która – zdaniem powoływanych przedstawicieli doktryny – ma nie wykluczać jego tworzenia. Czy rekonstruowana reguła zachowania ma odpowiadać tylko systemowi wartości uważanych za właściwe dla podmiotu stosującego prawo, z czym niestety coraz częściej mamy do czynienia, czy może systemowi wartości reprezentowanych przez większość społeczeństwa? Zdaniem autora wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego jednostki może budzić przekraczanie granic wykładni językowej, wykładnia twórcza, aktywizm sędziowski, co już wyżej zasygnalizowano.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń opowiedział się przeciwko tworzeniu nowych norm w drodze wykładni prawa. Zdaniem Trybunału „wykładnia ustalana przez Trybunał Konstytucyjny nie jest i nie może być tworzeniem norm prawnych, lecz jest ustalaniem właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach ustawowych”10. Podobnie w tej sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy, który w jednej z uchwał odrzuca możliwość ekstremalnie dynamicznej i funkcjonalnej wykładni przepisu, wykraczającej poza jego językowy sens i w sytuacji, gdy przepis traci swoje uzasadnienie, wyraża postulat interwencji ustawodawcy11. Na wymóg posłużenia się w pierwszej kolejności wykładnią językową wskazywano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 13.06.2003 r. przyjął, że: „Punktem wyjścia dla wszelkiej interpretacji prawa jest bez wątpienia wykładnia językowa, która jednocześnie zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Jedną z podstawowych zasad wykładni językowej jest domniemanie języka potocznego, co oznacza, że tak daleko, jak to możliwe – nadajemy zwrotom prawnym znaczenie występujące w języku potocznym, chyba że istnieją dostateczne racje przypisywania im swoistego znaczenia prawnego”12.

Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 8.01.1993 r. wyraził pogląd, że: „Wykładnia gramatyczno-słownikowa jest bowiem tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również czasami do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie – jeśli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowywania intencji i celów ustawodawcy”13.

W tym kontekście należy zaznaczyć, że w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż „proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów”14.

Przytoczone powyżej wypowiedzi judykatury dowodzą, że w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów na kwestie dopuszczalności i zakresu wykraczania poza granice wykładni językowej, twórczej wykładni prawa czy też aktywizmu sędziowskiego.

Pojęcie wykładni twórczej może być różnie rozumiane. Po pierwsze, jako wykroczenie poza granice wykładni językowej (sięgnięcie po pozadosłowne, pozajęzykowe rozumienie tekstu aktu normatywnego – treści normy), po drugie, jako tworzenie nowych norm bądź modyfikowanie znaczenia norm już istniejących. W tym ostatnim przypadku mielibyśmy do czynienia z pewną nowością normatywną.

Jak się wydaje, sięganie po reguły wykładni systemowej czy celowościowej nie musi oznaczać tworzenia nowej normy, a jedynie ustalenie treści (rekonstrukcję) normy zakodowanej w przepisach przy wykorzystaniu bardziej złożonych reguł (pozajęzykowych) egzegezy tekstu prawnego. Cały czas będzie to ta sama norma, którą chciał ustawodawca wprowadzić do sytemu prawnego. Ta sama norma mogłaby wynikać explicite, expressis verbis z treści aktu normatywnego, ale z różnych powodów tak się nie stało i jej zrekonstruowanie wymaga bardziej złożonych czynności myślowych aniżeli sięganie do reguł wykładni gramatycznej.

Podobnie rzecz się ma w przypadku tzw. aktywizmu sędziowskiego, często utożsamianego z amerykańskim czy też anglosaskim modelem stosowania prawa i odnoszonego do relacji pomiędzy orzecznictwem a polityką czy też do pozaprawnych motywów rozstrzygnięć implikowanych chęcią wpływania na wydarzenia polityczne15. W niniejszym opracowaniu pojęcie aktywizmu sędziowskiego będzie rozumiane szeroko i będą obejmowane nim też różne formy twórczej wykładni prawa, również jako odejście od wyników językowej egzegezy prawa.

Co warto podkreślić, twórcza wykładnia prawa rozumiana zarówno szeroko, jak i wąsko, a także aktywizm sędziowski nie muszą być z góry czymś złym, ale powinny być obwarowane jasnymi i możliwie stałymi zasadami, regułami, determinantami gwarantującymi stabilizację sytuacji prawnej podmiotów prawa. W literaturze słusznie zauważa się, że np. sądy administracyjne mają swój udział w kształtowaniu ładu prawnego nie tylko poprzez derogację aktów normatywnych wadliwych (np. wykraczających poza upoważnienie ustawowe aktów prawa miejscowego), lecz także w wyniku wykładni prawa cechującego się niestabilnością, niespójnością, brakiem przejrzystości, sprzecznością z zasadami Konstytucji RP i innymi aktami normatywnymi wyższego rzędu, wadliwą techniką legislacyjną, lukami, nadmierną kazuistyką, nadmierną ingerencją w sferę wolności i praw jednostki – prawa, którego stosowanie stwarza poważne trudności16. Jak podkreśla J. Dziedzic: „Rzeczą powszechnie wiadomą jest, że z konsekwencjami błędów i ułomności legislacji muszą radzić sobie organy stosujące prawo, w tym sądy administracyjne. Należy zatem uznać, iż działanie tych właśnie organów może prowadzić do uzdrowienia procesu tworzenia prawa administracyjnego, które swym zakresem obejmuje szerokie spektrum życia publicznego, najgłębiej wkraczającego w sferę praw i wolności obywateli”17. Oczywiście trudno się z tym poglądem nie zgodzić. Także z postulatem wypracowania przez doktrynę i orzecznictwo takich dyrektyw wykładni, które zobiektywizują proces ustalania znaczenia języka prawnego w dążeniu do zapewnienia realizacji wartości chronionych przez prawo, z zachowaniem ich hierarchii18.

Jak wspomniano wyżej, coraz częściej jednak – głównie w orzecznictwie sądowym – obserwujemy wychodzenie poza granice literalnego rozumienia tekstu prawnego w celu poszukiwania reguły postępowania odpowiadającej systemowi wartości stosującego prawo. To zjawisko czystego aktywizmu sędziowskiego nasiliło się w ostatnich latach w Polsce w obliczu tzw. kryzysu konstytucyjnego, próby reform wymiaru sprawiedliwości, zaostrzającej się walki politycznej, sporów kulturowych w społeczeństwie. Uznaniowe wychodzenie poza literalne rozumienie tekstu prawnego w procesie interpretacji i stosowania prawa administracyjnego może być źródłem niepewności prawnej jednostki i stanowić zagrożenie dla jej bezpieczeństwa prawnego. Negatywne konsekwencje tego typu sytuacji mogą dotykać także organu administracji publicznej bądź innego podmiotu administrującego. Przekraczanie granic wykładni językowej może stanowić zagrożenie dla zasady pewności prawa, zaufania do państwa i prawa i zasady bezpieczeństwa prawnego, a przede wszystkim może dojść do naruszenia zasady trójpodziału władzy i zasady praworządności w wyniku zastępowania ustawodawcy przez sądy i w efekcie doprowadzić do negatywnego zjawiska regionalizacji, partykularyzacji wykładni czy nawet do działania contra legem